Es wird allgemein nicht mehr in Frage gestellt, dass die neuen Bundeslaender weiter der Unterstuetzung beduerfen. Meinungsunterschiede gibt es aber ueber die Ausgestaltung der Foerderung - ueber ihren Umfang, ihre Instrumente und ihre Dauer. Die Bundesregierung hat sich hier im einzelnen noch nicht geaeussert. Sie wird sich erst im Laufe des Jahres 1997 festlegen. Zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen hat sie das Deutsche Institut fuer Wirtschaftsforschung, Berlin, das Institut fuer Weltwirtschaft, Kiel und das Institut fuer Wirtschaftsforschung Halle im Rahmen des Forschungsprojekts "Gesamtwirtschaftliche und unternehmerische Anpassungsfortschritte in Ostdeutschland" damit beauftragt, die bisherige Foerderpolitik zu bewerten und konkrete Handlungsempfehlungen zur Gestaltung des kuenftigen Foerderinstrumentariums zu erarbeiten. Die drei Institute legen hiermit ihren Bericht - den 15. Bericht in ununterbrochener Reihenfolge - vor [1].
In den neuen Bundeslaendern hat der Aufbauprozess an Schwung verloren. Die kraeftige Investitionswelle hat ihren Scheitelpunkt ueberschritten. Das Bruttoinlandsprodukt (in konstanten Preisen von 1991) war in den ersten drei Quartalen 1996 nur noch um rund 2 vH hoeher als zur gleichen Zeit des vorangegangenen Jahres. Im gesamten Jahr 1996 wird der Wachstumsvorsprung gegenueber den alten Bundeslaendern lediglich einen halben Prozentpunkt betragen; 1995 waren es noch 3,5 Prozentpunkte.Fuer die Abschwaechung des Expansionstempos gibt es drei Gruende:
1. In der Bauwirtschaft scheint, folgt man den bisher vorliegenden, aufgrund der statistischen Umstellung immer noch sehr unsicheren Daten, die Aufwaertsentwicklung zum Stillstand gekommen zu sein. Die Produktion ist nach dem witterungsbedingten Einbruch im ersten Vierteljahr zwar wieder gestiegen, die Nachholeffekte sind aber nicht so hoch ausgefallen, wie es zu erwarten gewesen waere. Im Wirtschaftsbau und im oeffentlichen Bau ging die Bauleistung deutlich zurueck. Nur im Wohnungsbau, der noch von der Sonderfoerderung beguenstigt wird, ist sie weiter gestiegen; hier wird die Produktion noch von Vorzieheffekten im Zusammenhang mit der Einschraenkung der Abschreibungsmoeglichkeiten gepraegt.
2. Im verarbeitenden Gewerbe wirkt sich die schwache Binnenkonjunktur aus. Die Auftragseingaenge waren zuletzt nur wenig hoeher als zur gleichen Zeit des Vorjahres. Die gute Exportkonjunktur, von der die westdeutschen Unternehmen gegenwaertig profitieren, geht an vielen ostdeutschen Unternehmen vorbei. Der Anteil Ostdeutschlands an den gesamtdeutschen Exporten, mit rund 2 vH ohnehin nicht hoch, ist zuletzt sogar wieder etwas gesunken.
3. Im Handel, im Verkehrsgewerbe und im Dienstleistungsgewerbe ist nach wie vor der private Verbrauch eine starke Stuetze, der aber - wegen der schwaecheren Entwicklung des Realeinkommens - langsamer zunimmt als in frueheren Jahren.
Bislang hat dies alles noch nicht die Investitionsneigung beeintraechtigt. Gemessen an der Einwohnerzahl wird in Ostdeutschland weiterhin deutlich mehr investiert als in Westdeutschland. Die Bauinvestitionen gehen zwar seit einiger Zeit leicht zurueck, aber ihr Niveau ist immer noch vergleichsweise hoch (Schaubild).
Angesichts der in Teilbereichen vorhandenen Ueberkapazitaeten kann der Rueckgang als eine Normalisierung angesehen werden. Bedenklich ist allerdings, dass offensichtlich auch die Ausruestungsinvestitionen nicht mehr zunehmen. Hier ist gerade erst das westdeutsche Pro-Kopf-Niveau erreicht, das, wohlgemerkt, seit einiger Zeit deutlich gedrueckt ist.
Die Lage auf dem Arbeitsmarkt hat sich 1996 wieder verschlechtert. Die Zahl der Erwerbstaetigen ist im dritten Quartal um 0,7 vH niedriger gewesen als im entsprechenden Quartal des Vorjahres. Vor allem im Baugewerbe ist es im Gefolge der ruecklaeufigen Produktion zu einem kraeftigen Beschaeftigungsabbau gekommen. Im verarbeitenden Gewerbe reichte der Produktionsanstieg gerade aus, um den Beschaeftigtenstand zu halten. Dies ist wenigstens ein Hoffnungsschimmer, denn in den Jahren zuvor war die Zahl der Beschaeftigten reduziert worden.
Alles in allem sind die Aussichten fuer eine wirtschaftliche Erholung im kommenden Jahr nicht besonders gut. Zwar kommt die Erneuerung der Wirtschaftsbasis weiter voran - denn es wird weiter auf hohem Niveau investiert. Aber dass es trotz massiver Transferzahlungen nicht gelingt, einen kraeftigen, selbsttragenden Aufschwung in Gang zu bringen, muss bedenklich stimmen.
Ohne einen kraeftigen Aufschwung wird es aber nicht moeglich sein, dass der Rueckstand Ostdeutschlands in der Wirtschaftskraft mittelfristig so weit schrumpft, dass die dann noch erforderlichen Transfers die Volkswirtschaft nicht mehr allzu sehr belasten. Noch ist der Rueckstand viel zu gross: Im ersten Halbjahr 1996 war die Wirtschaftsleistung je Einwohner und je Erwerbstaetigen gerechnet in den neuen Bundeslaendern nur etwas mehr als halb so gross wie in Westdeutschland (Tabelle).
Es gibt aber nicht nur Niveauprobleme, sondern auch Strukturdefizite. Noch viel zu gering ist das Gewicht des verarbeitenden Gewerbes, und auch Handel, Verkehrsgewerbe und die privaten Dienstleistungsunternehmen tragen vergleichsweise wenig zum Sozialprodukt bei. Stark ausgepraegt ist dagegen der Staatssektor; hier ist die Zahl der Erwerbstaetigen immer noch vergleichsweise gross. Enorm ist - an westdeutschen Verhaeltnissen gemessen - die Bedeutung der Bauwirtschaft. Aufgrund der in den letzten Jahren hohen Nachfrage konnte dieser Wirtschaftszweig kraeftig expandieren, und es wurden immense Kapazitaeten aufgebaut. Im Hinblick auf das naechste Jahr besteht die grosse Gefahr, dass diese Kapazitaeten drastisch reduziert werden muessen.
Der wirtschaftliche Neuaufbau in den jungen Bundeslaendern erweist sich immer mehr als eine Herkulesaufgabe, die viel mehr Kraft und Zeit erfordert, als zunaechst gedacht. Anfaengliche Hoffnungen, es werde ausreichen, diesen Prozess durch den Staat kraeftig anzuschieben und alles weitere dann den Marktkraeften zu ueberlassen, haben sich als Wunschdenken erwiesen. Trotz massiver Hilfen kommt die Wirtschaft nicht recht in Schwung. Der Rueckstand in der Leistungskraft gegenueber den alten Bundeslaendern bleibt weiterhin gross. Vor diesem Hintergrund steht ein Rueckzug des Staates augenblicklich nicht zur Diskussion.Gleichwohl gehoert die Wirtschaftsfoerderung fuer Ostdeutschland jetzt auf den Pruefstand. Denn das Urteil darueber, was bisher erreicht worden ist, faellt zwiespaeltig aus. Einerseits ist es gelungen, eine hohe Welle von Investitionen in Gang zu setzen: In den letzten sechs Jahren wurde in Ostdeutschland mehr als eine Billion DM investiert - in den Ausbau der Infrastruktur, in die Umstrukturierung und Modernisierung der Betriebe, in die Sanierung und Erneuerung des Wohnungsbestandes sowie in die Beseitigung von oekologischen Schaeden. Es ist schwer vorstellbar, dass diese beeindruckende Aufbauleistung ohne massive staatliche Anreize zustande gekommen waere. Andererseits werden nun auch Fehlentwicklungen erkennbar, die wenigstens teilweise auf das Konto der Foerderpolitik gehen: Manches Projekt wurde nur in Angriff genommen, weil hohe Subventionen lockten - in Einzelfaellen konnte mehr als die Haelfte der Investitionssumme mit Foerdermitteln finanziert werden. Fuer den einzelnen Investor mag sich so etwas durchaus rentieren; ob es sich aber auch in jedem Fall gesamtwirtschaftlich rechnet, muss bezweifelt werden.
Wohlgemerkt: Die Entscheidung, den Neuaufbau in Ostdeutschland in den ersten Jahren des Neuaufbaus massiv zu foerdern, war unter den gegebenen Rahmenbedingungen unumgaenglich, auch auf die Gefahr hin, damit falsche strukturelle Anreize zu geben. Um so mehr muss kuenftig darauf geachtet werden, dass bei der Gewaehrung von Hilfen strenge Massstaebe angelegt werden. Die Bundesregierung hat in diesem Jahr darueber zu entscheiden, wie sie die Wirtschaftsfoerderung-Ost fortan handhaben will. Sie hat deshalb das DIW, das IfW und das IWH beauftragt, dafuer Vorschlaege zu unterbreiten. Die folgenden grundsaetzlichen Ueberlegungen sind ein erster Schritt dazu.
In einer Marktwirtschaft beduerfen die Eingriffe des Staates in den Wirtschaftsprozess - auch die Foerderung des Aufbaus in Ostdeutschland - der Begruendung. Eine ueberzeugende Begruendung waere, dass unter den gegebenen Bedingungen der Marktmechanismus keine problemadaequate Loesung zustande bringt. Folgt man Musgraves Einteilung der Staatsaufgaben in Allokation, Distribution und Stabilisierung [2], so sind folgende Konstellationen denkbar, bei denen Eingriffe des Staates unter bestimmten Voraussetzungen zu besseren Ergebnissen fuehren koennen als der sich selbst ueberlassene Marktprozess:- Effizienzmaengel: Wenn die Eingriffe entweder zur Schaffung positiver oder zur Internalisierung negativer externer Effekte, zur Beseitigung von Marktmacht oder zur Bereitstellung oeffentlicher bzw. meritorischer Gueter dienen.
- Verteilungsmaengel: Wenn sie der Vermeidung personaler und regionaler Einkommensunterschiede dienen, die als nicht hinnehmbar betrachtet werden.
- Stabilitaetsmaengel: Wenn sie der Behebung oder Abmilderung extremer wirtschaftlicher Ungleichgewichte dienen.
Als sich im Fruehjahr 1991 die Wirtschaftspolitik dazu entschloss, den Aufbau-Ost massiv zu unterstuetzen, hat sie sich um die Rechtfertigung nicht bemuehen muessen. Damals standen viele Betriebe in den neuen Bundeslaendern vor dem Aus. Die Menschen waren tief verunsichert, denn sie sorgten sich um ihre Arbeitsplaetze. Die Politik musste handeln, und das heisst, der Staat musste eine fuehrende Rolle bei der Neugestaltung der ostdeutschen Wirtschaft uebernehmen. Er musste, um es bildhaft auszudruecken, Feuerwehr spielen, bevor es zum Loeschen zu spaet war.
Die oekonomische Begruendung fuer ihr Handeln hat die Bundesregierung - in Uebereinstimmung mit dem Sachverstaendigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung [3] - im Jahreswirtschaftsbericht 1992 nachgeliefert und zwar in durchaus schluessiger Weise. Danach sind massive Hilfen erforderlich, solange Ostdeutschland noch gravierende, durch die lange Dauer der Teilung bedingte Defizite besitzt - insbesondere eine im Vergleich zu Westdeutschland schlechte Verkehrsinfrastruktur, eine aus dem Autarkiestreben der frueheren DDR herruehrende unguenstige Raumstruktur, ungenuegende marktwirtschaftliche Kenntnisse und Erfahrungen der Menschen, ungeklaerte Eigentumsverhaeltnisse, schleppendes Verwaltungshandeln und betraechtliche oekologische Altlasten. Das alles kann mit einem Defizit an positiven und einem Uebermass an negativen Externalitaeten umschrieben werden. Fuer fehlende positive Externalitaeten muss der Staat die Unternehmen finanziell entschaedigen, wenn er sie zum Investieren anhalten will. Die vorhandenen negativen Externalitaeten muss er beseitigen, oder er muss sie selbst internalisieren, zum Beispiel indem er den Unternehmen wiederum eine Kompensationszahlung anbietet. Nach der Wende ging es also darum, im Osten mittels pekuniaerer Anreize mindestens gleiche Bedingungen zu schaffen, wie sie Investoren im Westen vorfinden. Im Jahreswirtschaftsbericht heisst es dazu: "Das hohe Ausmass von Investitionsfoerderung fuer private Investoren soll in der Uebergangsphase den Nachteilen und Risiken des Standortes in den neuen Bundeslaendern im Vergleich zu westdeutschen Standorten Rechnung tragen und den raschen und nachhaltigen Aufbau einer wettbewerbsfaehigen Wirtschaftsstruktur gewaehrleisten ."[4]
Darueber hinaus war eine umfassende soziale Flankierung des Umstrukturierungsprozesses geboten, und zwar hauptsaechlich mit den Mitteln der Arbeitsmarktpolitik. Hierbei sollte es wohlgemerkt um Hilfen fuer die Menschen gehen, die ihren Arbeitsplatz verloren hatten, nicht um Hilfen fuer nichtwettbewerbsfaehige Betriebe [5]. Arbeitsmarktpolitische Massnahmen lassen sich durchaus auch oekonomisch rechtfertigen, und zwar dann, wenn sie als Bruecke zu neuen Beschaeftigungsverhaeltnissen verstanden werden, die sich im Prozess der marktwirtschaftlichen Erneuerung herausbilden. Denn die Alternative dazu waere der Erhalt unrentabler Betriebe. Dabei wuerden die oeffentlichen Haushalte langfristig wesentlich staerker belastet als etwa durch Arbeitsbeschaffungs- und Qualifizierungsmassnahmen.
Die meisten Standorte in Ostdeutschland verfuegen aufgrund ihrer zentralen Lage innerhalb Europas, ihrer guten Ausstattung mit qualifizierten Arbeitskraeften sowie ihrer langen industriellen Tradition an sich ueber ein grosses Entwicklungspotential. Es ist jedoch unbestritten, dass in Ostdeutschland diese potentiellen Standortvorteile bislang nur unzureichend zur Geltung kommen, denn ihnen stehen immer noch gravierende Standortnachteile gegenueber. So gibt es kaum Ansaetze zu oekonomisch sinnvollen Agglomerationen, aus denen positive Externalitaeten erwachsen. Und auch die Verflechtungen mit den benachbarten Wirtschaftsraeumen im Westen wie im Osten sind erst schwach entwickelt. Woran das liegt, ist im einzelnen schwer auszumachen. Haeufig sind es spezifische Schwierigkeiten vor Ort - etwa schlechte Verkehrsanbindungen, schwer erfuellbare Auflagen der Genehmigungsbehoerden oder hohe Energiekosten und Entsorgungsgebuehren. An alledem kann selbst ein vielversprechendes Investitionsprojekt scheitern. Wo solche und aehnliche Huerden nicht aus dem Weg geraeumt werden koennen, muss der Staat versuchen, den Investoren mit finanziellen Anreizen darueber hinwegzuhelfen.Investoren, die sich im Osten engagieren, muessen freilich noch mit einem anderen zentralen Problem fertig werden: Gemessen an der Leistungskraft vieler Unternehmen sind dort die Lohnkosten viel zu hoch. Auch hohe Lohnkosten gehoeren zu den Standortdefiziten, sie muessen aber anders bewertet werden als etwa Infrastruktur- oder Agglomerationsdefizite. Denn dieses Problem haben sich die Tarifparteien selbst eingehandelt, als sie sich schon frueh darauf verstaendigten, in wenigen Jahren das Lohnniveau im Osten an das im Westen anzugleichen. Waeren die Lohnkosten weniger stark gestiegen , fielen die hoeheren Standortkosten in Ostdeutschland weniger ins Gewicht. Dann waere auch die Wirksamkeit der Investitionsfoerderung groesser. Sie koennte rascher zurueckgefuehrt werden und wuerde weniger strukturelle Verwerfungen hervorrufen.
Gewiss: Nicht fuer alle Unternehmen sind die Lohnkosten ein Investitionshindernis, denn die Effektivverdienste sind im Osten noch spuerbar niedriger als im Westen und werden es auch noch einige Zeit bleiben. Fuer manche Unternehmen, die in Ostdeutschland neue Produktionsstaetten mit hoher Produktivitaet errichten wollen, kann das sogar ein Anreiz sein. Aber fuer die sehr vielen bestehenden Unternehmen, die bei der Produktivitaet noch weit hinterherhinken, gilt das sicher nicht. Diese Unternehmen haben haeufig nicht einmal die finanziellen Mittel, um produktivitaetssteigernde Investitionen zu finanzieren, weil anfallende Ertraege von den Arbeitskosten aufgezehrt werden.
Die Situation ist verfahren: Die hohen Lohnkosten machen viele Investitionen am Standort Ostdeutschland unrentabel, und auch dafuer muss die Wirtschaftspolitik einen Ausgleich schaffen. Im Endeffekt dient also mindestens ein Teil der Wirtschaftsfoerderung dazu, hohe Lohnkosten zu alimentieren. Dies laesst sich oekonomisch kaum rechtfertigen.
Solange die Anpassungsprozesse nicht abgeschlossen sind, steht der Staat in der Pflicht, die daraus resultierenden Haerten fuer die Menschen abzumildern. Allerdings duerfen diese Hilfen die strukturelle Erneuerung nicht verzoegern oder gar blockieren. Sonst wuerden die Wirkungen, die man von der Investitionsfoerderung erwarten kann, geschmaelert. Die soziale Flankierung der Anpassungsprozesse hat sich daher, wie es der Sachverstaendigenrat [6] formuliert hat, am Grundsatz zu orientieren: "Nicht Arbeitsplaetze oder Unternehmen gilt es zu schuetzen, sondern die vom Strukturwandel betroffenen Menschen." Die Wirtschaftspolitik hat diese Strategie zwar im Ansatz befolgt, sie hat sie aber wegen der massenweisen Freisetzung von Arbeitskraeften nicht durchhalten koennen. Aus Mitteln der Treuhandanstalt, der Bundesanstalt fuer Arbeit sowie des Bundes und der Laender sind hohe Milliardenbetraege auch fuer den Erhalt von nichtwettbewerbsfaehigen Arbeitsplaetzen ausgegeben worden - und sie werden weiterhin dafuer ausgegeben. Der sogenannte zweite Arbeitsmarkt ist in den neuen Bundeslaendern zu einem wichtigen Segment des Beschaeftigungssystems geworden. Er wird dort offenbar immer weniger als Uebergangsloesung und immer mehr als Dauereinrichtung betrachtet.Auch diese Art der Foerderung laeuft letztlich darauf hinaus, Einkommensansprueche zu alimentieren. Fuer den Aufbauprozess im Osten ist damit wenig gewonnen. Im Gegenteil, es zeigt sich immer deutlicher, dass die Subventionierung des "zweiten Arbeitsmarktes" die Gesundung des ersten behindert. Das ist insbesondere der Fall, wenn die Loehne, die von den subventionierten Betrieben gezahlt werden, hoeher sind als die, die von nichtbeguenstigten Betrieben gezahlt werden koennen. Die Folge sind Verzerrungen des Wettbewerbs zu Lasten jener Betriebe, die sich aus eigener Kraft am Markt behaupten muessen. Auch verhindern hohe Loehne auf dem zweiten Markt mitunter, dass eine Beschaeftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt gesucht wird.
Die Bundesregierung hat inzwischen die Mittel fuer die Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland gekuerzt. Mit der Absenkung der Lohnkostenzuschuesse kann insbesondere die Brueckenfunktion arbeitsmarktpolitischer Massnahmen wieder staerker betont werden, die wegen der hohen ABM-Loehne im Vergleich zu den Marktloehnen kaum zur Geltung kam.
Nach dem Zusammenbruch der ostdeutschen Wirtschaft stand die Wirtschaftspolitik vor der schweren Wahl, ob sie soviel wie moeglich von den alten Strukturen erhalten oder sich auf den Aufbau neuer Strukturen konzentrieren sollte. Sie hat sich zu einer Erneuerungsstrategie bekannt [7]. Eine solche Grundorientierung war nicht selbstverstaendlich, denn seinerzeit war der politische Druck gross, moeglichst viel von den alten Strukturen zu bewahren.Grundsaetzlich steht die Wirtschaftspolitik immer unter Problemdruck. Das macht es ihr schwer, einen klaren Kurs zu steuern. Sie muss dort eingreifen, wo akuter Handlungsbedarf besteht. Auch die Wirtschaftspolitik fuer die neuen Bundeslaender tut sich in dieser Hinsicht sehr schwer.
Zu den Problemen der Wirtschaftspolitik gehoert auch, dass sie zu viele Ziele auf einmal verfolgt, die zwar manchmal komplementaer, manchmal aber auch kontraer zueinander stehen; dass sie zu viele verschiedene Mittel einsetzt, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen; dass sie manche Mittel den Zielen nicht richtig zuordnet. Das Problem ist aus der Theorie der Wirtschaftspolitik hinreichend bekannt. Es ruehrt daher, dass die Wirtschaftspolitik nicht einfach den einmal gesetzten Zielen folgen kann, sondern dass sie auch auf politische Vorgaben und parlamentarische Mehrheiten, auf Lobbyaktivitaeten, auf die Berichterstattung der Medien und auf die wirtschaftlichen Daten Ruecksicht nehmen muss. Das bringt sie in Konflikte.
Ein Beispiel fuer derartige Zielkonflikte sind die Bemuehungen um den Erhalt von sogenannten industriellen Kernen in Ostdeutschland - fast durchgaengig altindustrielle Agglomerationen mit zweifelhaften Zukunftsperspektiven. Die Entscheidungen, riesige Summen in deren Umstrukturierung zu investieren, sind fast immer auf politischer Ebene getroffen worden. Das Geld, das dafuer aufgewendet wird, fehlt an anderer Stelle, etwa beim Ausbau des Strassen- und Schienennetzes, wo es vermutlich groesseren Nutzen stiften wuerde.
Die Ad-hoc-Orientierung zeitigt noch ein weiteres Problem: Die Foerderpolitik laeuft Gefahr, sich immer mehr zu verzetteln. Neben den Foerderprogrammen, die allen Unternehmen offenstehen, gibt es zahllose spezifische Programme, die nur einer bestimmten Klientel zugute kommen. Ein Grund dafuer ist auch der Foerdereifer der Laender. Das Land Brandenburg zum Beispiel listete unlaengst 108 eigene Programme auf; wohlgemerkt, nachdem es gerade eine Straffung des Foerderkatalogs vorgenommen hatte. Aus alledem resultiert ein nicht mehr zu deckender Koordinierungsbedarf zwischen Bund und Laendern, zwischen den Laendern untereinander sowie zwischen diesen und den intermediaeren Institutionen, derer sie sich zur Abwicklung der Programme bedienen. Es kommt hinzu, dass bei der Wirtschaftsfoerderung die Europaeische Kommission immer mehr eine eigenstaendige Rolle spielen will. Das verstaerkt nicht nur den Trend zur Parallelfoerderung, sondern fuehrt auch in zunehmendem Masse zu Kompetenzstreitigkeiten. Wenn die EU-Kommission die Wirtschaftsfoerderung- Ost inzwischen genauer unter die Lupe nimmt, dann geschieht dies wohl nicht so sehr wegen ordnungspolitischer Bedenken. Sie moechte auch den Spielraum fuer eigene strukturpolitische Aktivitaeten erweitern.
Eine schluessige, marktkonforme Foerderpolitik muss nicht nur ihre Ziele klar und widerspruchsfrei definieren und die Mittel zielkonform auswaehlen. Sie muss sich auch im klaren sein ueber die Wirkungen, die sie erzielen kann. Bei einer Erneuerungsstrategie stehen die Investitionen im Mittelpunkt - Investitionen in Sach- und in Humankapital. Folgerichtig hat die Wirtschaftspolitik beides ins Visier genommen: Mit einer Prioritaet fuer den Ausbau der Infrastruktur, die Beseitigung von institutionellen Investitionshemmnissen, die Gewaehrung von Investitionsanreizen sowie die Qualifizierung der Arbeitskraefte. Die Schwierigkeiten bei dieser Strategie liegen darin, die Massnahmen ins richtige Verhaeltnis zueinander zu bringen. Richtig verstandene Standortpolitik erfordert, Investitionen in die Infrastruktur und das Humankapital Vorrang einzuraeumen. Je rascher diese Defizite bei der Infrastruktur beseitigt sind, desto eher kann sich der Staat aus der Foerderung privater Investitionen zurueckziehen.Die Foerderung privater Investitionen ist ohnehin nicht unstrittig. Es gibt in der wissenschaftlichen Diskussion zahlreiche Stimmen, die dafuer plaedieren, Lohnkostenzuschuesse anstelle von Investitionshilfen zu gewaehren. Das Argument lautet, die Foerderung solle sich an dem Produktionsfaktor orientieren, der in Ostdeutschland wegen hoher Lohnkosten unterbeschaeftigt ist. Durch eine Absenkung der Lohnkosten koennten aus wirtschaftlichen Gruenden stillgelegte Anlagen noch einige Zeit genutzt und damit Beschaeftigungsmoeglichkeiten geschaffen werden. Zudem werde vermieden, dass beim Aufbau neuer Anlagen kapitalintensive Produktionstechniken gewaehlt wuerden, die letztlich das Heer der Arbeitslosen weiter vermehrten.
Die Befuerworter von Lohnsubventionen gehen offensichtlich von der Annahme aus, dass die ostdeutschen Unternehmen in der Wahl der Produktionstechnik frei sind - dass sie, um es in der Sprache der Produktionstheorie auszudruecken, eine substitutionale Produktionsfunktion haben, die jede beliebige Kombination von Arbeit und Kapital erlaubt. Das war und ist in Ostdeutschland aber nicht der Fall. Der ueberwiegende Teil der Anlagen war verschlissen, technisch veraltet und damit extrem stoeranfaellig. Die Lohnkosten liessen sich gar nicht so weit senken, dass es sich gelohnt haette, solche Anlagen weiter zu betreiben oder wieder in Betrieb zu nehmen. Auch heute noch operieren viele Unternehmen mit einer limitationalen Produktionsfunktion, bei der die unzureichende Sachkapitalausstattung die Produktivitaetsschranke ist. Zudem macht es heute auch keinen Sinn, arbeitsintensive Produktionen neu aufzubauen. In Ostdeutschland werden die Loehne in Zukunft weiter steigen, so dass arbeitsintensive Produktionen dort niemals rentabel werden koennen und auf Dauer von Subventionen abhaengig bleiben muessten.
Die Foerderung der Investitionen ist deshalb der bessere Weg, weil er dem Aufbau einer Wirtschaftsstruktur dient, die zu einem Hochlohnland passt. Es ist schwer vorstellbar, dass es in dieser Hinsicht wesentliche Unterschiede zwischen beiden Teilen Deutschlands geben kann. Eine interindustrielle Spezialisierung aufgrund von Kostenunterschieden im oestlichen Teil wird es nicht geben koennen.
Subventionen dienen immer dazu, die Ergebnisse von Marktprozessen zu korrigieren. Selbst wenn sie oekonomisch gut begruendet werden koennen, sind sie problematisch. Sie lassen sich selten so konzipieren und so dosieren, dass nicht auch unerwuenschte Nebenwirkungen auftreten. So mag die Aussicht auf Foerdermittel dazu verleiten, dass die Investitionsrisiken falsch eingeschaetzt werden - dass etwa Geld in die Sanierung von Betrieben gesteckt wird, die keine Ueberlebenschance haben, oder dass Ueberkapazitaeten geschaffen werden. Fehlinvestitionen ziehen dann haeufig Folgesubventionen nach sich, weil man sich nun erst recht scheut, die Konsequenzen zu ziehen. Zudem kommen Subventionen den Steuerzahler teuer zu stehen, weil sie Mitnahmeeffekte zeitigen, d.h., es profitieren im allgemeinen auch diejenigen Unternehmen von Subventionen, die ohnehin investiert haetten, die also, im Falle Ostdeutschlands, von den spezifischen Standortschwaechen nicht oder kaum beruehrt werden. Die Foerderpolitik fuer Ostdeutschland gibt massive Anreize zum Investieren. Es wird deshalb haeufig angenommen, dass sich eine uebermaessig kapitalintensive Wirtschaftsstruktur herausbildet - dass vorzugsweise in kapitalintensive Wirtschaftszweige und kapitalintensive Produktionstechniken investiert wird. Ob dies so ist, muss untersucht werden. Die Alternative waere die Foerderung des Arbeitseinsatzes in Form von Lohnsubventionen. Es wuerde dann zu einer arbeitsintensiven Produktionsstruktur kommen, die freilich das groessere Uebel waere. Denn arbeitsintensive Produktionen haben in einem hochentwickelten Industrieland noch viel weniger eine Zukunft als sachkapitalintensive.Gravierender ist freilich das Problem, dass Investoren durch massive Investitionsanreize dazu verleitet werden, Projekte zu gross zu dimensionieren, also Kapazitaeten zu schaffen, die auf absehbare Zeit nicht auszulasten sind. Dafuer gibt es in Ostdeutschland mittlerweile anschauliche Beispiele. Bei hohen Foerdersaetzen brauchen nicht einmal die Verluste zu schrecken, die der Investor macht, wenn das Ueberangebot auf den Markt drueckt. Solche Verluste werden haeufig schon einkalkuliert.
Wenn der Staat die allokativen Fehlentwicklungen so gering wie moeglich halten moechte, muesste er die Anreize so setzen, dass genau jene Wirkungen erzielt werden, die er wuenscht, und so, dass andere, unerwuenschte Wirkungen vermieden werden. Dazu muesste der Staat freilich genau wissen, bei welchen Unternehmen es sich lohnt zu foerdern und wie sie auf bestimmte Massnahmen reagieren werden. Diese Informationen besitzt er jedoch nicht. Soweit die bisherigen Hilfen fuer Ostdeutschland Elemente einer solchen Differenzierung aufweisen, muessen die Ergebnisse abgewartet werden.
Subventionen beeinflussen die Verhaltensweisen auch in anderer Hinsicht. Sie machen es lohnend, dass die Subventionsnehmer Druck auf die Subventionsgeber ausueben. Diese werden bedraengt, die Hilfen aufzustocken oder die Bedingungen zu lockern, unter denen sie gewaehrt werden. Durch gezieltes und konsequentes "rent-seeking" koennen Unternehmen sich lohnende Einnahmequellen erschliessen. Es ist dann nur rational, wenn sie sich auf das Anzapfen von Foerdertoepfen verlegen - unter Vernachlaessigung ihrer unternehmerischen Aufgaben im Markt.Es gibt auch ein Problem fuer die Politik: Wenn sie Subventionen vergibt, steht sie unter Rechtfertigungszwang. Sie muss nachweisen, dass das Geld nicht zum Fenster hinausgeworfen worden ist. Das gilt insbesondere fuer Subventionen, die aus industriepolitischen Gruenden gewaehrt werden, ob sie nun dem Aufbau sogenannter Zukunftsindustrien oder der Erhaltung von Altindustrien dienen. Gerade bei solchen Subventionen ist der Misserfolg oftmals schon programmiert. Dann muessen haeufig neue Subventionen herhalten, um das Scheitern zu kaschieren. Diesem Problem muss besondere Aufmerksamkeit gezollt werden. Immer haeufiger werden jetzt im Osten Ueberlebenshilfen fuer Unternehmen gefordert, in die bereits erhebliche Subventionen geflossen sind. Dabei wird argumentiert, dass anderenfalls das bisher investierte Geld verloren waere. Dieses Argument kann keinesfalls akzeptiert werden, denn damit kann jede Subvention gerechtfertigt werden. Die Wirtschaftsfoerderung wuerde auf diese Weise zu einem Fass ohne Boden.
Selbst wenn es gelingen sollte, allokative Fehlentwicklungen in engen Grenzen zu halten, so laesst sich dennoch nicht vermeiden, dass knappe Ressourcen in ineffizienter Weise eingesetzt werden. Denn von der Foerderung lassen sich kaum all jene Unternehmen ausschliessen, die ihrer gar nicht beduerfen, die also auch ohne Subventionen investieren wuerden. Fuer solche Unternehmen sind Foerdermittel dann nicht eine Kompensation fuer Standortdefizite, sondern eine Rente.Die Bewertung von Mitnahmeeffekten ist gleichwohl schwierig. Wenn aufgrund der massiven Foerderung viele Investoren nach Ostdeutschland gelockt werden, dann ist dies, weil erwuenscht, durchaus positiv zu bewerten. Vor allem in den ersten Jahren waren die Investitionshemmnisse und dementsprechend die Investitionsrisiken sehr hoch, und zwar fuer nahezu alle Unternehmen. Ohne die Anreize der Foerderung waere die Investitionstaetigkeit wohl nicht recht in Gang gekommen. Insofern sind die damaligen Mitnahmeeffekte vermutlich relativ gering gewesen. Inzwischen duerfte sich das aber geaendert haben. Einige Investitionshuerden sind abgebaut, andere spuerbar niedriger geworden. Man kann sagen: Der Grad der Betroffenheit von Standortdefiziten hat in den letzten Jahren sukzessive abgenommen, freilich in sehr unterschiedlicher Weise. So finden manche Unternehmen, die beispielsweise gute Verkehrsanschluesse erhalten, eine enge Vernetzung mit anderen Unternehmen erreicht oder die Vermoegensverhaeltnisse geklaert haben, im Osten inzwischen annaehernd gleiche Standortbedingungen wie im Westen. Sofern ihnen die gleiche Foerderung zuteil wird wie den anderen Unternehmen, werden sie sogar beguenstigt.
Die Politik hat nur wenige Moeglichkeiten, Mitnahmeeffekte zu minimieren. Denn Standortdefizite lassen sich, wenn ueberhaupt, nur schwer quantifizieren. Was dabei ins Gewicht faellt: Sie muss um so tiefer in die Tasche greifen, je groesser die Unterschiede in der Betroffenheit sind.
Subventionen haben darueber hinaus einen weiteren Nebeneffekt: dass sich die Empfaenger hieran gewoehnen und ihr Verhalten entsprechend umstellen. Nicht allein, dass sich die unternehmerischen Anstrengungen dann eher auf die Einwerbung oeffentlicher Gelder als auf den Erfolg am Markt richten; auch die mit Beihilfezahlungen bezweckten Anreizeffekte lassen mehr und mehr nach, wenn Subventionen zu einer zwar willkommenen, letztlich aber als normal angesehenen Finanzierungshilfe werden. Und schliesslich: Je laenger Subventionen gewaehrt werden, um so eher werden sie auch die betriebliche Kalkulation beeinflussen, so dass es zu Veraenderungen der relativen Preise kommt. Ob die Beguenstigung dann tatsaechlich dort ankommt, wo es urspruenglich bezweckt war, ist fraglich. Ueberhoehte Preise fuer Immobilien, deren Bau durch Sonderabschreibungen gefoerdert wurde, sind ein Zeichen dafuer, dass der eigentliche Foerderzweck hier nur noch ansatzweise erreicht wird.Sicher kann den Unternehmen in den neuen Bundeslaendern eine derartige Subventionsmentalitaet nicht allgemein unterstellt werden. Zahlreiche Stimmen aus der Wirtschaft zeigen aber doch deutlich, dass die Gewoehnung an staatliche Hilfen schon weit fortgeschritten ist. Diese setzt sich dann darin fort, dass auch in politischen Kreisen zunehmend Forderungen erhoben werden, die Foerderung fuer den Osten Deutschlands fuer lange Zeit fortzufuehren.
Es ist nicht einfach, die Foerderpolitik fuer die neuen Bundeslaender aus oekonomischer Sicht zu bewerten, denn die methodischen und statistischen Probleme, die bei einer Evaluierung von Massnahmen der Wirtschaftsfoerderung auftauchen, sind nur schwer loesbar. In der Regel lassen sich nur die Anfaenge einer Wirkungskette abbilden, nicht aber ihre vielen Zwischenglieder und ihr Ende. Vor allem fehlt der entscheidende Bewertungsmassstab. Es laesst sich nicht - oder nur grob - schaetzen, wie die Entwicklung ohne Foerderung verlaufen waere. Die in diesem Bericht vorgenommene Analyse wichtiger Foerderinstrumente kann daher die Ansprueche einer Evaluierung i.e.S. nicht vollends erfuellen. Einige fuer die Beurteilung wichtige Ergebnisse konnten dennoch erzielt werden.Als erstes stellt sich die Frage, ob die angewandten Foerdermassnahmen geeignet waren, das Foerderziel zu erreichen. Von ihren grundsaetzlichen Ansatzpunkten her gesehen war dies der Fall. Auf Unternehmensebene war vor allem der Sachkapitalstock in Ostdeutschland zu erneuern und zu erweitern, und so war es richtig, auf die Sachkapitalfoerderung zu setzen. Die Foerderpolitik hat, wie beabsichtigt, eine Welle von Investitionen angeschoben, die so hoch sonst sicher nicht ausgefallen waere. Wenn der Produktivitaetsrueckstand zu Westdeutschland noch immer gross ist und der Aufbauprozess in den neuen Laendern jetzt stockt, so ist dies nicht einer zu geringen Foerderung anzulasten. Im ganzen gesehen kann der Foerderpolitik damit das Praedikat "effektiv" zuerkannt werden.
Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Ziele der Foerderung immer gut begruendet, die einzelnen Foerderinstrumente immer richtig konzipiert und die Foerdermittel immer richtig dosiert gewesen sind - dass die Foerderung in ihrer Gesamtheit, also im Hinblick auf ihre Wirkungen und ihre Nebenwirkungen, als "effizient" eingestuft werden koennte. Ob die grossen finanziellen Anstrengungen dazu beigetragen haben, in den neuen Bundeslaendern Strukturen zu schaffen, die aus eigener Kraft lebensfaehig sind, laesst sich zum jetzigen Zeitpunkt nicht abschliessend beurteilen. Zwar lassen sich gravierende allokative Fehlentwicklungen nur in einigen Teilbereichen nachweisen, doch das besagt nur wenig. Zweifel sind vor allem darueber angebracht, ob die unter erheblichem Aufwand erhaltenen altindustriellen Kerne sich am Markt durchsetzen werden. Auch unter den vielen neugegruendeten Unternehmen gibt es nicht wenige, deren Chancen am Markt eher gering zu veranschlagen sind. Foerdermittel, die hierhin geflossen sind, haetten moeglicherweise an anderer Stelle groesseren Nutzen stiften koennen.
Haeufig muss die Foerderung auch dazu herhalten, Wettbewerbsnachteile ostdeutscher Unternehmen zu kompensieren, die Folge politisch gesetzter Rahmenbedingungen sind: Hohe Energiepreise in Ost deutschland sind im wesentlichen Folge abgeschotteter Maerkte, mangelnde Entfaltungsmoeglichkeiten des innerstaedtischen Einzelhandels zu einem erheblichen Teil Konsequenz eines unattraktiven Umfeldes. Die Wirtschaftsfoerderung kuriert in diesen Faellen nur an den Symptomen herum; die eigentlichen Ursachen beseitigt sie nicht.
Was der Foerderpolitik fuer Ostdeutschland auf der Ebene des Instrumenteneinsatzes nach Meinung der Institute fehlt, ist ein in sich schluessiges Gesamtkonzept. Zwar setzen die meisten Foerderinstrumente zu Recht an der Beseitigung von Investitionshindernissen an oder bieten den Investoren Kompensation fuer Nachteile, die ihnen aus solchen Hindernissen erwachsen. Doch ist hierbei vieles unstimmig. So werden nebeneinander
- sowohl der Kapitaleinsatz als auch der Arbeitseinsatz auf dem zweiten Arbeitsmarkt verbilligt, waehrend auf dem ersten Arbeitsmarkt die Kosten des Arbeitseinsatzes durch die Tarifvertragsparteien in die Hoehe getrieben werden,
- sowohl Investitionen in die Errichtung neuer Industrieansiedlungen als auch die Erhaltung von Betrieben ohne Perspektiven gefoerdert,
- sowohl ueberregional orientierte Produktionen, an denen es noch mangelt, als auch fuer den lokalen Markt bestimmte Produktionen, bei denen vielfach Ueberkapazitaeten bestehen, unterstuetzt.
Es fehlt an einer ausreichenden Abstimmung der Foerderinstrumente untereinander - und an einer Abstimmung mit anderen Instrumenten der Wirtschaftspolitik. Das zeigt sich beispielsweise darin, dass umfangreiche Foerdermittel in den Aufbau neuer Kapazitaeten in der Milch- und Fleischverarbeitung geflossen, zugleich aber auch hohe Praemien fuer die Reduzierung der Tierbestaende gezahlt worden sind. Es zeigt sich auch darin, dass Betriebe des Garten- und Landschaftsbaus zwar bei ihrer Gruendung unterstuetzt werden, dass sie sich dann aber aufgrund der Konkurrenz durch subventionierte Beschaeftigungsgesellschaften nur schwer am Markt etablieren koennen. Ueberdies: Durch Doppel- und Parallelfoerderung kann es leicht dazu kommen, dass hoehere Subventionen geleistet werden, als sie zum Ausgleich von Standortnachteilen notwendig waeren. So kommt es zu Mitnahmeeffekten.
Infolge einer oftmals unkoordinierten Ausweitung des Foerderinstrumentariums ist die Foerderkulisse zudem in hohem Masse intransparent. Gruende hierfuer sind eine unscharfe Formulierung der Foerderziele, die Vielzahl der Foerderinstrumente sowie die Verteilung der Foerderkompetenzen auf verschiedene Ressorts und auf verschiedene foederale Ebenen. Daher gibt es eine Vielzahl zum Teil identischer oder aehnlicher Programme. Hinzu kommt, dass die Programmabwicklung haeufig kompliziert und langwierig ist. Das faengt bei der Antragstellung an und endet bei der Ausreichung der Foerdermittel. Klagen der Investoren, dass es schwer faellt, die richtigen Foerdermassnahmen herauszufinden, scheinen weitgehend berechtigt.
All dies kann auch dazu fuehren, dass Foerdermittel in Anspruch genommen werden, ohne dass die Voraussetzungen dafuer erfuellt sind. Von den behoerdlichen Instanzen wird das meistens nicht oder zu spaet erkannt. Tatsaechlich ist die Gewaehrung der Mittel durch die Finanzverwaltungen z.T. mit erheblichen Fehlerquoten verbunden. So schaetzt der Bundesrechnungshof, dass allein in den Jahren 1994 und 1995 etwa 600 Mill. DM an Investitionszulagen ungerechtfertigt ausgezahlt wurden; dies entspricht einem Zehntel der in diesem Zeitraum insgesamt ausgezahlten Zulagen. Auch bei den Sonderabschreibungen wurden in 79 vH der geprueften Faelle Fehler festgestellt, die nach Einschaetzung des Rechnungshofes zu Steuerausfaellen in erheblicher Hoehe fuehrten [8]. Generell ist bisher die Ex-post-Evaluierung der einzelnen Foerdermassnahmen vernachlaessigt worden.
Insgesamt besteht der Eindruck, dass durch die fortschreitende Auffaecherung der Foerderkulisse die Effektivitaet der Wirtschaftsfoerderung zunehmend gemindert wird. Eine solche Einschaetzung wird auch von anderen Beobachtern geteilt [9]. Im folgenden werden Vorschlaege unterbreitet, wie dem abzuhelfen ist.
Im Verlauf des Jahres 1997 wird ueber die Fortfuehrung wesentlicher Teile der besonderen Wirtschaftsfoerderung fuer die neuen Bundeslaender zu entscheiden sein. Dem Wunsch des Auftraggebers entsprechend, legen die drei Institute hiermit Ueberlegungen fuer die kuenftige Ausgestaltung der Foerderung vor.Foerdermassnahmen fuer Ostdeutschland beduerfen der Begruendung, denn es ist in einer Marktwirtschaft keineswegs selbstverstaendlich, dass der Staat mit Interventionen in den Marktprozess eingreift. Die oekonomische Theorie des Marktversagens liefert eine Reihe solcher Begruendungen. Zu den rein wirtschaftlich begruendbaren Interventionen gesellen sich freilich auch solche, die anderen Zwecken dienen. Sie werden zumeist vorgenommen, weil die Ergebnisse des Marktprozesses als gesellschaftlich inakzeptabel gelten. Dieses Primat politisch gesetzter Ziele ist von seiten der Oekonomie hinzunehmen. Es entbindet diese jedoch nicht von der Pflicht, auch ausseroekonomisch begruendete Eingriffe in den Marktprozess im Hinblick auf ihre oekonomischen Wirkungen und Nebenwirkungen zu untersuchen und auf etwaige Zielkonflikte hinzuweisen.
Vor sechs Jahren lag die Rechtfertigung fuer die umfangreichen Hilfen fuer die neuen Bundeslaender auf der Hand, denn zu Beginn des Transformationsprozesses wies Ostdeutschland als Unternehmensstandort offensichtliche und erhebliche Defizite auf. Insoweit diente die Wirtschaftsfoerderung, ausgestaltet im wesentlichen als Investitionsfoerderung, zunaechst in erster Linie dem Ausgleich von Standortnachteilen, die als unmittelbare Folge der deutschen Teilung anzusehen sind - gleichsam der Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen. Freilich war dies nicht der alleinige Zweck: Die Foerderung sollte in dieser Phase des Transformationsprozesses auch dazu beitragen, den Menschen in den neuen Bundeslaendern Perspektiven fuer eine rasche Verbesserung der wirtschaftlichen Situation zu verschaffen, um damit den Abwanderungstrend zu stoppen und soziale Verwerfungen in ganz Deutschland zu vermeiden. Dementsprechend hatte die Foerderung von Anfang an auch das Ziel, die neuen Laender in die Lage zu versetzen, moeglichst rasch aus eigener Kraft ein Einkommensniveau zu erreichen, das westdeutschen Verhaeltnissen zumindest nahekam. Die Alternative hierzu - die Einkommensansprueche der Menschen in Ostdeutschland auf Dauer durch Sozialtransfers aus dem Westen zu alimentieren - haette den Entwicklungsrueckstand verfestigen und letztlich auch die Wachstumskraefte in der westdeutschen Wirtschaft unterminieren muessen.
Heute stellt sich manches anders dar, denn vieles hat sich seither zum Besseren gewendet: Die groebsten Infrastrukturmaengel wurden beseitigt, Defizite bei der Qualifikation von Mitarbeitern haben sich deutlich vermindert. Auch Schwaechen in der oeffentlichen Verwaltung wurden deutlich reduziert. Aus heutiger Sicht laesst sich somit eine spezifische Wirtschaftsfoerderung zugunsten der neuen Bundeslaender fuer die Jahre nach 1998 weniger gut mit Argumenten des Nachteilsausgleich begruenden als in den ersten Jahren des Transformationsprozesses. Dennoch wird Ostdeutschland - jedenfalls im ganzen gesehen - mittelfristig schlechtere Standortbedingungen als Westdeutschland aufweisen: Die notwendige Erweiterung der Infrastruktur wird sich nicht kurzfristig bewerkstelligen lassen, und vielerorts - gerade dort, wo die Inanspruchnahme besonders hoch ist - schreitet der Verfall sogar weiter fort. Vielen neugegruendeten Unternehmen mangelt es noch an Eigenkapital und damit nicht selten auch an Moeglichkeiten, sich Fremdmittel zu beschaffen; angesichts einer im ganzen schlechten Gewinnsituation der Unternehmen wird sich dies nur allmaehlich abbauen lassen. Marktzutrittsbarrieren, auf die ostdeutsche Betriebe im ueberregionalen Geschaeft stossen, werden auch bis zum Ende dieses Jahrzehnts nicht beseitigt sein. Nachteilsausgleich zur Gewaehrleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen wird deshalb auch nach 1998 ein Grund sein, unternehmerische Aktivitaet in den neuen Laendern zu unterstuetzen.
Ins Bild zu nehmen ist darueber hinaus, dass die Risikoanfaelligkeit der ostdeutschen Wirtschaft noch immer deutlich hoeher ist als die der westdeutschen. Zu einem Teil liegt dies an unzureichendem unternehmerischen Geschick - an mangelndem marktorientierten Denken, an ungenuegenden betriebswirtschaftlichen Kenntnissen, an fehlendem Gespuer fuer Marktentwicklungen. Dies aeussert sich in Symptomen wie einer Spezialisierung auf schrumpfende oder ueberbesetzte Maerkte, einer unzureichenden Innovationsbereitschaft oder auch in Schwaechen bei der betrieblichen Organisation. Auch die nicht an der Leistungskraft der Betriebe orientierte Lohnpolitik ist in diesem Zusammenhang zu nennen. Verfehlt waere es, wollte der Staat derart verursachte Wettbewerbsschwaechen ausgleichen - Wirtschaftsfoerderung kann kein Ersatz fuer unternehmerische Leistung sein. Die Verantwortung fuer Erfolg oder Misserfolg muss bei den Unternehmen verbleiben.
Es spiegelt sich in der hoeheren Risikoanfaelligkeit aber auch etwas anderes, naemlich dass die meisten Unternehmen erst nach Einfuehrung der Marktwirtschaft gegruendet wurden, oft ohne westlichen Partner. Viele von ihnen leiden auch heute noch unter den typischen Startschwierigkeiten neugegruendeter Unternehmen. Hierzu gehoeren ein Mangel an Sicherungskapital, eine geringe Reputation oder das Fehlen stabiler Lieferanten- und Kundenbeziehungen. Auch die teilweise noch zu geringe Groesse der Unternehmen spielt eine wichtige Rolle, denn sie erschwert den Marktzutritt und verhindert eine Kostensenkung durch innerbetriebliche Arbeitsteilung und Spezialisierung. All dies sind zwar keine typisch ostdeutschen Phaenomene; vielmehr sind sie typisch fuer neugegruendete Unternehmen - in Westdeutschland wie auch anderswo. Es offenbart sich hierin aber das zentrale Dilemma der ostdeutschen Wirtschaft: Es gibt sehr viele junge Unternehmen, die derzeit noch nicht aus eigener Kraft lebensfaehig sind, und da es so viele sind, waere der Aufbauprozess als Ganzes bedroht, wuerde man ihnen zu schnell die Unterstuetzung entziehen.
Im politischen Prozess stehen freilich haeufig andere Kriterien im Vordergrund. So wird eine Fortsetzung oder gar Aufstockung der Wirtschaftsfoerderung fuer die neuen Bundeslaender unter Verweis auf die noch geringen Einkommen der ostdeutschen Bevoelkerung und die hohe Zahl der Arbeitssuchenden gefordert. Es gilt als ungerecht oder zumindest politisch nicht opportun, Einkommensdifferenzen zwischen West- und Ostdeutschland hinzunehmen, die zwischen westdeutschen Regionen - jedenfalls in der Vergangenheit - nicht tolerierbar schienen. Diese Auffassung - so verstaendlich sie ist - machen sich die Institute nicht zu eigen, denn der Staat wuerde sich in eine ausgesprochen schwierige Situation bringen, wuerde er die Verantwortung fuer ein normativ gesetztes Einkommens- und Beschaeftigungsniveau uebernehmen.
Die Institute geben darueber hinaus zu bedenken, dass es hoechst ungewiss ist, ob mit Hilfe der Wirtschaftsfoerderung eine Einkommensangleichung ueberhaupt erreicht werden kann. Die Erfahrungen mit der Regionalfoerderung in den alten Bundeslaendern lassen zumindest Zweifel daran zu. Ein deterministischer Zusammenhang zwischen Wirtschaftsfoerderung, Investitionen und Einkommen besteht naemlich nicht. Wie hoch die Foerderung zu bemessen ist, um ein politisch gesetztes Einkommensziel zu erreichen, ist deshalb eine Frage, die sich guten Gewissens nicht beantworten laesst - weder von der Politik noch von der Wissenschaft. Alle Foerderung kann daher nur Hilfe zur Selbsthilfe sein: Es waere verantwortungslos, die Erwartung zu wecken, die besondere Wirtschaftsfoerderung fuer die neuen Laender wuerde fortgesetzt, bis die Angleichung der Einkommen geschafft ist.
Festzuhalten bleibt also: Die Institute halten dem Grundsatz nach eine Fortsetzung der besonderen Foerderung fuer Ostdeutschland ueber das Jahr 1998 hinaus fuer gerechtfertigt - wenngleich befristet. Sie sind jedoch der Meinung, dass es bei der konkreten Ausgestaltung der Wirtschaftsfoerderung fuer die neuen Laender erheblichen Reformbedarf gibt. Ueberlegungen hierzu werden im folgenden angestellt.
Bei der Neugestaltung der Wirtschaftsfoerderung fuer Ostdeutschland sind eine Reihe von Rahmenbedingungen zu beachten. Zu allererst muss klar sein, dass die Foerderung nicht dazu dienen kann, ueberhoehte Lohnforderungen zu alimentieren. Klar sein muss auch, dass die Fortsetzung der Sonderfoerderung fuer die neuen Laender keinen Sonderstatus des ostdeutschen Wirtschaftsraumes begruendet: Veraenderungen steuerlicher Rahmenbedingungen in ganz Deutschland wie auch die sich aus der Einbindung in den Europaeischen Binnenmarkt ergebenden Verpflichtungen sind daher bei Entscheidungen ueber die kuenftige Ausgestaltung des Foerderinstrumentariums zu beruecksichtigen. Es ist nicht zuletzt die hohe Arbeitskostenbelastung, die es vielen Unternehmen so schwer macht, in die Gewinnzone vorzustossen. Die Lohnpolitik zielte auf eine moeglichst schnelle Anpassung des ostdeutschen Lohnniveaus an das westdeutsche Niveau. Dem lag die Annahme eines viel schnelleren Wachstums der ostdeutschen Produktivitaet zugrunde, als es tatsaechlich realisiert wurde. Offensichtlich wurden dabei die Standortnachteile unterschaetzt und die ausgleichende Wirkung der Kapitalfoerderung ueberschaetzt. Die tatsaechliche Wirtschaftsentwicklung hat diese Fehleinschaetzung schnell deutlich werden lassen - freilich ohne dass dabei das Tempo der Lohnangleichung entsprechend angepasst worden waere, uebrigens auch nicht vom oeffentlichen Dienst, der hier vielleicht eine bremsende Funktion haette uebernehmen koennen. Der sozialpolitisch motivierte Ausgleichsgedanke wurde dem Wachstumsanliegen uebergeordnet - angesichts der raschen Anhebung vor allem der Mieten in Ostdeutschland ist dies politisch zwar verstaendlich, aber mit einem hohen Preis versehen: Ein selbsttragender Aufbauprozess wird so in weite Ferne gerueckt, die Belastung der sozialen Sicherungssysteme steigt, und der konsumtive Transferbedarf einerseits sowie die Foerdernotwendigkeit andererseits bleiben hoch.Aus diesen Ueberlegungen folgt: Die Arbeitskostenbelastung der ostdeutschen Betriebe und der oeffentlichen Haushalte darf zumindest nicht weiter wachsen. Anderenfalls vermindert sich der wirtschaftspolitische Handlungsbedarf nicht. In einem pessimistischen Szenario koennte man sogar ableiten: Ohne einen lohnpolitischen Kurswechsel ist ein selbsttragendes Wachstum in einem ueberschaubaren Zeitraum vielleicht ueberhaupt nicht zu erreichen, denn die wirtschaftspolitischen Anstrengungen verbrauchen sich weitgehend in einem Ausgleich zu hoher Lohnkosten. Das, was eigentlich notwendig waere, naemlich der Ausgleich der uebrigen Standortnachteile hinsichtlich der Infrastrukturausstattung, der wirtschaftsstrukturellen Ausgangslage, der Verfuegbarkeit von Humankapital usw. findet nicht mit ausreichender Intensitaet statt. Im Ergebnis kommt es dann nicht zu einer weiteren Verstaerkung wirtschaftlicher Aktivitaeten in Ostdeutschland. Man bewegt sich auf diese Weise in einem Teufelskreis, da sich als Folge der Normen der sozialen Sicherung der konsumtive Transferbedarf nicht verringern lassen wird und entsprechend der Spielraum fuer Wirtschaftsfoerderung enger wird. Pfadabhaengige Entwicklungen sind keineswegs nur nach oben gerichtet: Es kann durchaus eine Spirale nach unten daraus entstehen.
Alles in allem: Eine lohnpolitische Kurskorrektur ist angesichts der spezifischen Situation Ostdeutschlands unabdingbar. Nur eine starke Wirtschaft gestattet ein hohes Lohnniveau. Gemessen an westlichen Massstaeben ist Ostdeutschland aber von einer starken Wirtschaft noch weit entfernt. Um dahin zu kommen, ist eine aeusserst zurueckhaltende Lohnpolitik notwendig, und die Loehne muessen spuerbar nach der Leistungskraft der einzelnen Unternehmen differenziert werden. Die Palette der Moeglichkeiten fuer Anpassungen in der Lohnpolitik ist breit und zielt nicht nur auf die tariflichen und aussertariflichen Lohnkosten ab (Oeffnungsklauseln, Haertefallregelungen usw.), sondern umfasst auch die Gestaltung der Arbeitsbeziehungen (Einstufung in Lohngruppen, Arbeitszeitregelung usw.) und die Beteiligung der Arbeitnehmer am unternehmerischen Risiko (z.B. durch Investivloehne).
Gefordert ist freilich auch der Staat, dessen Verhalten eine staerker an betrieblicher Leistungskraft orientierte Lohnfindung zuweilen erschwert. Ein Beispiel hierfuer ist das Entsendegesetz, mit dem fuer ostdeutsche Baubetriebe faktisch ein Mindestlohn festgelegt wuerde, der deutlich ueber den in vielen Betrieben ueblichen Entgelten der unteren Lohngruppen liegt. Auch die vielfach in Erwaegung gezogene Regelung, oeffentliche Auftraege nur an tariftreue Betriebe zu vergeben, ist in diesem Zusammenhang zu nennen.
In der aktuellen Steuerreformdiskussion geht es um allgemeine steuerpolitische Ueberlegungen, nicht um spezielle Massnahmen fuer die neuen Bundeslaender. Gleichwohl stellt sich die Frage, was diese steuerlichen Veraenderungen im Hinblick auf die Standortattraktivitaet Ostdeutschlands bedeuten. Eine Senkung der Gesamtsteuerbelastung, vor allem durch Rueckfuehrung des Solidaritaetszuschlags und durch Anhebung des steuerfreien Existenzminimums, fuehrt zunaechst zur Notwendigkeit, die Ausgaben im oeffentlichen Sektor einzuschraenken, will man nicht die Verschuldung weiter erhoehen. Einer weiteren Verschuldung setzen insbesondere die Kriterien des Maastrichter Vertrages, selbst wenn man sie grosszuegig interpretiert, relativ enge Grenzen. In der Tendenz bedeutet eine fiskalische Verknappung, dass es schwerer wird, das bisher realisierte Niveau der Transferzahlungen nach Ostdeutschland aufrechtzuerhalten. Daran koennte sich nur dann etwas aendern, wenn es als Folge der Absenkung der Gesamtsteuerbelastung (oder aus anderen Gruenden) zu hoeherem wirtschaftlichem Wachstum und damit gleichzeitig zu einem Zuwachs der steuerlichen Bemessungsgrundlagen kommt.Ob dann auch die Steuerquote wieder zunehmen, gleich bleiben oder sogar sinken soll, ist - auch unter Beruecksichtigung der Entwicklung der gesamten Abgabenbelastung - letztlich politisch zu entscheiden. Kurzfristig treten bei steuersenkenden Reformmassnahmen Einnahmeausfaelle auf. Dies unterstreicht die Dringlichkeit, die Foerderung fuer Ostdeutschland auf das wirklich Notwendige zu beschraenken.
Eine Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und eine eventuelle Absenkung der Gewerbeertragsteuer durch eine mittelstandsfreundliche Staffelung sollen durch eine Beteiligung der Gemeinden an der allgemeinen Umsatzsteuer ausgeglichen werden. Hier geht es vor allem um das Niveau der Beteiligung, das grundsaetzlich dem politischen Verhandlungsprozess unterliegt.
Eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlagen durch Beseitigung von Steuerverguenstigungen wuerde das wirtschaftliche Geschehen in Ostdeutschland dann vergleichsweise stark treffen, wenn Steuerverguenstigungen dort staerker genutzt werden als in Westdeutschland. Dies duerfte fuer die grossen Betriebe vor allem aufgrund der Sonderabschreibungen zutreffen. Eine Senkung der Steuersaetze kommt hingegen eher den ertragsstaerkeren westdeutschen Betrieben zugute; die eigenstaendigen ostdeutschen Betriebe werden davon im Durchschnitt kaum tangiert. Ohne weitere empirische Analysen kann ein endgueltiges Urteil ueber den steuerlichen Einfluss auf die relative Wettbewerbsposition der Betriebe in Ostdeutschland nicht gefaellt werden.Als Ergebnis der Steuerreform wuerde das zur Zeit bestehende steuerliche Foerdergefaelle zugunsten Ostdeutschlands tendenziell eingeebnet werden. Gleichzeitig wuerde die Bedeutung steuerlicher Instrumente zur Foerderung Ostdeutschlands deutlich abnehmen. Kuenftige Foerdermassnahmen werden sich dann im wesentlichen auf Finanzhilfen und Darlehen zu stuetzen haben.
Soweit die Sonderfoerderung-Ost die Beihilfevorschriften des EU-Vertrages beruehrt, kann die Bundesregierung substantielle Veraenderungen nur im Einvernehmen mit der Europaeischen Kommission vornehmen. Die Rechtslage ist unuebersichtlich; jedenfalls raeumen die entsprechenden Vorschriften der Kommission bei zustimmungspflichtigen Beihilfen einen weiten Ermessensspielraum ein.Dem Vernehmen nach strebt die Bundesregierung fuer Ostdeutschland eine grundsaetzliche Ausnahmeregelung vom Beihilfeverbot des EU-Vertrages an. Rechtsgrundlage dafuer waere die Teilungsklause l des Art. 92 II c. Realistischerweise hat man aber davon auszugehen, dass die Kommission der Bundesregierung keine "carte blanche" in die Hand geben wird. Zur Zeit fuehrt die Bundesregierung hierueber Gespraeche mit der Europaeischen Kommission. Das Ergebnis koennte so aussehen, dass sich Bonn und Bruessel darauf verstaendigen, die Teilungsklausel, wie schon bisher, nicht anzuwenden.
Die bisherige Foerderpolitik fuer Ostdeutschland war im wesentlichen durch die Konvergenz- und Kohaesionsklauseln des Art. 92 III a gedeckt, die bestimmte Beihilfen fuer Unternehmen in unterentwickelten Regionen zulaesst. Entscheidend wird sein, wie hier die Kommission in Zukunft verfahren wird. Sie hat zwar die neuen Bundeslaender im ganzen als Ziel-1- Foerderregion eingestuft, was sicherstellt, dass dort ueberall die Foerderhoechstsaetze gewaehrt werden koennen. Aber sie hat ihre Zustimmung bis Ende 1999 befristet. Ob sie diese Befristung noch einmal verlaengern wird, ist mehr als fraglich. Es muss also damit gerechnet werden, dass nach diesem Zeitpunkt die Regionen in Ostdeutschland, die eine guenstige wirtschaftliche Entwicklung aufweisen, in der Foerderung zumindest herabgestuft werden.
Generell sollen Beihilfen den Handel innerhalb der EU nicht beeintraechtigen. Das tun sie aber in aller Regel. Man hat sich deshalb darauf einzustellen, dass andere Mitgliedstaaten Beihilfen fuer ostdeutsche Unternehmen kuenftig sehr kritisch sehen und die Kommission zu einer restriktiveren Genehmigungspraxis draengen werden. Das Einfallstor ist hier der Art. 92 III c, der der Kommission das Recht einraeumt, bei Beihilfen an Unternehmen in "sensiblen Branchen" - also solchen, in denen Ueberkapazitaeten bestehen - strengere Massstaebe anzulegen. In diesem Fall koennen besondere Auflagen erteilt (z.B. keine Kapazitaetsausweitung in relevanten Maerkten), Foerdersaetze abgesenkt oder Foerdermittel sogar versagt werden. Angeblich wird die Kommission in letzter Zeit verstaerkt bedraengt, einzelne Branchen zu Ausnahmebereichen im Sinne des Art. 92 III c zu erklaeren - wohl auch, um den Aufbau unliebsamer Konkurrenz in Ostdeutschland abzuwehren.
Wie dem auch sei: Der Spielraum fuer die Sonderfoerderung-Ost wird in Zukunft spuerbar enger werden. Dies sollte von jenen bedacht werden, die eine Ausweitung der Foerderprogramme und Aufstockung der Foerdermittel fuer den privaten Sektor fordern. Es sollte aber auch von solchen Investoren ins Kalkuel einbezogen werden, die fuer einen spaeteren Zeitraum Investitionen in Ostdeutschland planen.
Grundsaetzlich sollten sich die Anstrengungen der Wirtschaftspolitik darauf richten, die Ursachen von Marktstoerungen zu beseitigen - konkret also, die bestehenden Nachteile fuer unternehmerische Aktivitaeten in den neuen Laendern zu beheben. Soweit diese Nachteile in Infrastrukturmaengeln und wachstumshemmenden institutionellen Rahmenbedingungen bestehen, sollte deren Beseitigung Prioritaet geniessen - nicht allein, um Anreize fuer Neuansiedlungen zu geben, sondern auch, um die Produktivitaet in den bereits bestehenden Betrieben zu staerken. Jedenfalls laesst sich das Phaenomen niedriger Wachstumsraten trotz hoher Investitionsquoten auch als Zeichen dafuer werten, dass unter den gegebenen Bedingungen ein weiterer Ausbau des Kapitalstocks allein nur noch geringe Effekte auf Produktion und Beschaeftigung mit sich bringt. Dies spricht dafuer, Bedingungen fuer einen produktiveren Kapitaleinsatz zu schaffen. Die Verbesserung der Standortbedingungen ist ein Mittel hierzu.Auf einige Ansatzpunkte fuer die Verbesserung der Standortqualitaet haben die Institute in ihrem 14. Bericht hingewiesen. So wuerde die Beseitigung oeffentlicher Monopole und die Entschaerfung von Marktregulierungen - beispielsweise auf dem Energiemarkt oder dem Markt fuer Beteiligungskapital - die Kostenbelastung der Betriebe mindern und Finanzierungsrestriktionen lockern. Zu nennen ist in diesem Zusammenhang auch die Beschraenkung der Entfaltungsmoeglichkeiten privater Unternehmen, die sich aus der Existenz des sogenannten zweiten Arbeitsmarktes in den neuen Bundeslaendern ergeben. Es waere schon viel gewonnen, wenn private Anbieter und ABM- Traegergesellschaften bei der Vergabe von oeffentlichen Auftraegen gleich behandelt wuerden.
Dringlich erscheint die Beschleunigung des Ausbaus der Verkehrswege in Ostdeutschland. Dies wuerde nicht nur Kostensenkungen bei den bestehenden Betrieben ermoeglichen, sondern darueber hinaus die Attraktivitaet des Standortes fuer potentielle Investoren erhoehen. Hier ist nicht allein an die ueberoertlichen Verkehrswege zu denken. Vielfach ist es gerade der mangelhafte Ausbauzustand der kommunalen Infrastruktur, der wirtschaftliche Aktivitaeten in Ostdeutschland behindert. Angesichts ruecklaeufiger Ausgaben fuer Sachinvestitionen in den kommunalen Haushalten droht sich dieser Zustand sogar noch zu verfestigen. Um dem entgegenzuwirken, waere neben einer Verstaerkung der wirtschaftsnahen Infrastrukturinvestitionen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" auch die Moeglichkeit einer Substitution ungebundener Mittelzuweisungen durch Investitionszuweisungen in Erwaegung zu ziehen.
Unbestritten ist, dass die Beseitigung all dieser Standortdefizite Zeit kostet - so viel Zeit, dass Ostdeutschland auch ueber das Jahr 1998 hinaus noch erhebliche Nachteile im Vergleich zu westdeutschen und auslaendischen Standorten aufweisen wird. Zunaechst bleibt fuer die neuen Laender eine besondere Wirtschaftsfoerderung zur Kompensation schlechterer Wettbewerbsbedingungen als in Westdeutschland erforderlich. Nach den Vorstellungen der drei Institute reichen dabei einige wenige zielgerichtete Foerderprogramme aus.
Die heutige Wirtschaftsfoerderung ist zum grossen Teil Schwachstellen- oder Engpassfoerderung. Sie knuepft meist dort an, wo die Politik spezifische Probleme bei den Unternehmen ortet oder vermutet. Sie ist in ihrer besonderen Ausgestaltung fuer die neuen Bundeslaender Investitionsfoerderung, Existenzgruendungsfoerderung, Mittelstandsfoerderung, Innovationsfoerderung, Absatzfoerderung und manches andere. Diese Strategie hat den Vorteil, dass der Staat seine Foerdermittel gezielt zur Beseitigung von Entwicklungshemmnissen einsetzen kann. Der Nachteil liegt darin, dass der Staat in der Lage sein muss, Schwachstellen und Engpaesse hinreichend genau zu identifizieren.Die Schwachstellen- und Engpassfoerderung setzt allerdings oft nur an den Symptomen an. Zu kurieren sind jedoch die tieferliegenden Ursachen - Probleme wie hohe Produktionskosten, unzureichende Auftraege oder geringe Eigenkapitalausstattung. Diese lassen sich mit einer Schwachstellen- oder Engpassstrategie nur schwer loesen, es sei denn, man wuerde fuer jedes Problem ein eigenes Foerderprogramm auflegen. Selbst dann waere der Erfolg zweifelhaft.
Es gehoert zur Marktwirtschaft, dass Unternehmen mit ihren Schwierigkeiten generell selbst fertig werden muessen. Der Staat kann dabei nur wenig tun. Er kann ihnen nicht neue Geschaeftsfelder erschliessen, keine neuen Produkte an die Hand geben oder neue Absatzkanaele oeffnen. Er kann ihnen, soweit erforderlich, Hilfestellung nur in allgemeiner Form geben. Die Institute schlagen daher vor, mehr zu einer Basisfoerderung ueberzugehen. Eine solche Foerderstrategie sollte nur die Grundentscheidung beeinflussen, in Ostdeutschland unternehmerisch taetig zu sein. Sie sollte moeglichst wenig praejudizieren, auf welche Weise das geschieht; ob etwa ein Unternehmen gegruendet oder gekauft wird, auf welchen Feldern es taetig wird und wieviel es selbst forscht und entwickelt oder ob es Technologie zukauft.
Die Basisfoerderung kann allerdings nicht "frei Hand" an die Unternehmen vergeben werden, sondern sie muss an eine bestimmte unternehmerische Aktivitaet gebunden sein. Ansonsten waeren dem Missbrauch Tuer und Tor geoeffnet. Es erscheint sinnvoll, sie an die Investitionen zu koppeln.
Als Instrument einer derartigen "Basisfoerderung" wird eine allgemeine Investitionszulage vorgeschlagen, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Sie koennte zunaechst einen Satz von 7,5 vH aufweisen, der im Laufe der naechsten Jahre dann schrittweise zurueckgefuehrt wird. Der Zweck dieser Zulage ist es, die Unternehmen fuer allgemeine Standortnachteile in Ostdeutschland zu entschaedigen. Aus regionalpolitischen Gruenden wird man jedoch nicht auf eine zusaetzliche, differenzierte Investitionsfoerderung verzichten koennen, vor allem um Investoren von ausserhalb zu gewinnen. Investitionszuschuesse im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe sind hierzu - wie bislang - ein probates Mittel. Fuer eine Uebergangszeit sollte dabei eine Foerderpraeferenz - unter Beruecksichtigung EU-konformer Hoechstgrenzen - fuer die neuen Bundeslaender moeglich sein. Diese Hilfen werden freilich nur dann wirksam sein, wenn es gelingt, investitionswillige Unternehmen von den langfristig zu erwartenden Vorteilen des Standortes Ostdeutschland zu ueberzeugen. Hierbei kann ein internationales Standortmarketing dienlich sein. Anzuraten ist dabei allerdings ein koordiniertes Vorgehen, bei dem laender- oder regionsspezifische Ansiedlungsinteressen ausbalanciert werden sollten.
Damit Neugruendungen nicht an finanziellen Huerden scheitern, sollte die oeffentliche Foerderung von Existenzgruendungen beibehalten werden, vor allem durch Bereitstellung von eigenkapitalaehnlichen Darlehen. Diese brauchen nicht unbedingt einen hohen Subventionsgehalt aufzuweisen. Oftmals drohen Existenzgruendungen trotz guter Erfolgsaussichten allein daran zu scheitern, dass sich die von privaten Banken geforderten Sicherheiten nicht aufbringen lassen. Ergaenzt werden sollte die Existenzgruendungsfoerderung durch Beratungs- und Schulungsangebote, um die Erfolgsaussichten zu erhoehen. Hilfreich erscheinen in diesem Zusammenhang auch Massnahmen zur Foerderung von Risikobereitschaft und unternehmerischer Initiative - zum Beispiel durch Gruenderseminare, auch im Rahmen der beruflichen und universitaeren Ausbildung.
Schwieriger zu beurteilen ist, welche speziellen Hilfen den bereits bestehenden Unternehmen kuenftig gewaehrt werden sollen. Hier ist zu differenzieren, denn die Situation der Unternehmen in den neuen Laendern stellt sich keineswegs so einheitlich dar, wie dies in der Oeffentlichkeit haeufig vermittelt wird:
- Es gibt zahlreiche Unternehmen in den neuen Laendern, die durchaus Erfolg haben und deren Gewinnsituation im ganzen befriedigend ist. Haeufig aber sehen sich selbst diese Unternehmen in ihren Expansionsabsichten durch eine unzureichende Kapitalausstattung beschraenkt. Investitionen fuehren bei ihnen unter Umstaenden zu einem drastischen Absinken der Eigenkapitalquote, wenn der Zunahme des Anlagenbestandes und damit der Bilanzsumme keine entsprechende Zufuehrung an Eigenkapital gegenuebersteht. Damit aber sinkt die Bereitschaft der Banken, weiteres Fremdkapital bereitzustellen, denn die Eigenkapitalausstattung ist es, die dem Fremdkapitalgeber letztlich als Sicherheit fuer die Darlehensgewaehrung dient. In diesen Faellen scheint staatliche Hilfestellung gerechtfertigt, beispielsweise in Form von Gewaehrleistungen, von langfristigen Darlehen oder durch eine Unterstuetzung privater Beteiligungskapitalgeber.
- Viele Unternehmen haben jedoch noch nicht in die Gewinnzone vorstossen koennen, und es waere zu einfach, dies allein unternehmerischem Missgeschick zuschreiben zu wollen. Viele Maerkte sind von etablierten Anbietern besetzt, und ostdeutschen Unternehmen waere der Marktzutritt hier oftmals schon wegen ihrer geringen Groesse und ihrem Mangel an Reputation verwehrt, selbst wenn sie Preis- und Qualitaetsvorteile aufzuweisen haetten. Die Gewinnsituation bleibt dann unbefriedigend, weil es an Absatz fehlt, und dies wiederum beeintraechtigt die finanziellen Moeglichkeiten zur Modernisierung des Produktionsapparates und des Produktsortiments. Die mangelnde Diversifikation in den Abnehmerstrukturen, die aus den Schwierigkeiten des Marktzutritts resultiert, erhoeht die Risikoanfaelligkeit der Betriebe und traegt auf diese Weise zur inhaerenten Instabilitaet der wirtschaftlichen Entwicklung im ganzen bei. Die bisherigen Ueberlegungen lassen es angeraten erscheinen, auch hier Hilfen zu gewaehren.
Eine im strengen Sinne ursachenadaequate Foerderung haette in diesen Faellen an einer Vielzahl unternehmerischer Funktionen anzusetzen: Marketinghilfen koennten den Bekanntheitsgrad erhoehen helfen, gezielte Absatzfoerderung den Markzutritt erleichtern, die Einfuehrung einer Wertschoepfungspraeferenz oder die Gewaehrung von Lohnsubventionen die preisliche Wettbewerbsfaehigkeit verbessern helfen, Unterstuetzung auf dem Gebiet der Produktentwicklung das Eindringen in neue Maerkte beguenstigen. Von einer solchen Ausdifferenzierung der Foerderung ist indes dringend abzuraten. Es wuerde den Staat ueberfordern, wollte er fuer jedes dieser Probleme ein eigenes Foerderprogramm kreieren, es wuerde die Unternehmen ueberfordern, sich in der hieraus resultierenden Vielfalt von Foerderangeboten zurechtzufinden, und es wuerde ein Zuviel an unternehmerischer Verantwortung dem Staat zugewiesen werden. Da all diese Wettbewerbsnachteile ostdeutscher Unternehmen sich letztlich in ihrer finanziellen Situation niederschlagen - in unzureichenden Gewinnen und in einem Mangel an Eigenkapital -, stellen in diesem Fall befristet zur Verfuegung gestellte Finanzierungshilfen ohne enge Zweckbindung den einzig praktikablen Ansatzpunkt dar.
Freilich wird es im konkreten Einzelfall kaum jemals eindeutig zu entscheiden sein, ob eine angespannte Gewinnlage Folge objektiver Wettbewerbsnachteile oder Konsequenz unternehmerischer Fehlleistung ist. Meist wird beides eine Rolle spielen, so dass letztlich nur durch eine Einzelfallpruefung ueber die Berechtigung derartiger Hilfen entschieden werden kann. Unverkennbar ist, dass sich die Politik hiermit auf eine risikoreiche Gratwanderung einlaesst. Schlimm waere es, wenn auch erfolglose Unternehmen dauerhaft erhalten blieben - sei es aus sozialen oder aus politischen Erwaegungen. Damit wuerde Foerdergeld verausgabt, das an anderer Stelle groesseren Nutzen stiften koennte. Deshalb sind strenge Massstaebe an die Erfolgsaussichten von gefoerderten Unternehmen anzulegen.
Es kommt also darauf an, Mechanismen zu finden, mit denen sich langfristig unrentable Betriebe von solchen Betrieben separieren lassen, die nach einer Uebergangszeit auf eigenen Fuessen stehen koennen. Die Institute schlagen vor, die bei den Hausbanken vorhandene Kompetenz bei der Bewertung von Unternehmenskonzepten auszunutzen.
Das beschriebene Programm fuer die Sonderfoerderung-Ost laeuft auf eine strikte Begrenzung moeglicher Foerdertatbestaende hinaus. Die Institute erinnern in diesem Zusammenhang an ihren frueheren Vorschlag, das besondere Foerderinstumentarium fuer die neuen Bundeslaender auf ein kleines Buendel von Programmen zu reduzieren. Vorgeschlagen wurde schon damals u.a.:
- eine Investitionszulage mit Rechtsanspruch, um fuer allgemeine Standortnachteile zu entschaedigen;
- ein Mittelstandsprogramm, um die Eigenkapitalbasis kleiner und mittlerer Unternehmen zu verbreitern;
- ein Existenzgruendungsprogramm, um neuen Unternehmen und Unternehmern Starthilfe zu geben;
- ein Regionalprogramm, um der politischen Verpflichtung des Grundgesetzes zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhaeltnisse im Bundesgebiet nachzukommen.
Dieses Programm koennte auch eine Grundlage fuer eine auf mittlere Sicht in ganz Deutschland anzustrebende Reform der Wirtschaftsfoerderung darstellen. Es kann ohnehin kein Zweifel daran bestehen, dass die spezifische Foerderung im Osten Deutschlands nicht auf Dauer fortgefuehrt werden kann. Auf mittlere Sicht wird sie in eine nach bundeseinheitlichen Regeln gestaltete Foerderpolitik integriert werden muessen, und es bietet sich an, die jetzt anstehende Entscheidung ueber die Fortfuehrung der Sonderfoerderung-Ost dazu zu nutzen, Reformen auch in Westdeutschland anzugehen.
Subventionen dienen dem Zweck, die Wirtschaftssubjekte zu bestimmten Verhaltensweisen zu veranlassen. Insoweit ist eine Veraenderung der Allokation der Ressourcen eigentliches Ziel von Wirtschaftsfoerderung. Dies gilt auch fuer die Sonderfoerderung-Ost: Hier liegt der Foerderzweck darin, die an individuellen Renditeueberlegungen orientierte Standortwahl der Unternehmen zugunsten der neuen Laender zu beeinflussen - und auch darin, die bestehenden Unternehmen im Interesse der langfristigen Stabilitaet der wirtschaftlichen Entwicklung bei ihren Bemuehungen um eine Staerkung ihrer Wettbewerbsfaehigkeit zu unterstuetzen.Problematisch ist es freilich, wenn die Foerderung innerhalb Ostdeutschlands die Ressourcenallokation in einer Weise beeinflussen wuerde, die zu dauerhaft nicht aus eigener Kraft lebensfaehigen Strukturen fuehrt. Die bisherige Foerderpolitik hat dies nicht ausschliessen koennen: So nahmen sozialpolitische Ueberlegungen beim Erhalt von Industriestandorten breiten Raum ein; attraktive Sonderabschreibungsmoeglichkeiten fuehrten zu einer Beguenstigung von Investitionen in Gewerbeimmobilien gegenueber Investitionen in Ausruestungen; die Gewaehrung von Investitionshilfen als Nachteilsausgleich beruecksichtigte nur unzureichend, dass nicht alle Wirtschaftszweige in gleicher Weise von Standortnachteilen betroffen waren. Dies alles sind Nebenwirkungen, die dem eigentlichen foerderpolitischen Zweck zuwiderlaufen. So laesslich derartige Suenden kurzfristig erscheinen moegen - langfristig koennen gerade sie sich als ernsthaftes Wachstumshemmnis herausstellen, denn es ist nicht gewaehrleistet, dass sich die Sektoral- und Regionalstrukturen, die sich auch unter dem Einfluss der Foerderung im Laufe der letzten Jahre herausgebildet haben, unter Marktbedingungen aufrechterhalten lassen.
Wuenschenswert mag es daher erscheinen, mit Blick auf wachstumspolitische Ziele solche wirtschaftliche Aktivitaeten besonders zu foerdern, bei denen der erwartete Ertrag im Sinne von Einkommens- und Beschaeftigungswirkungen besonders hoch ausfaellt. Dies spraeche fuer eine starke sektorale und regionale Differenzierung der Wirtschaftsfoerderung - Vorsicht ist jedoch angebracht.
Eine starke sektorale Ausdifferenzierung der Wirtschaftsfoerderung - beispielsweise nach Branchen, denen besondere Expansionschancen zugetraut werden - erscheint aus mehreren Gruenden problematisch. Die Erfahrungen mit einer so verstandenen Industriepolitik sind allgemein negativ, denn Marktchancen koennen am besten jene beurteilen, die am Markt taetig sind. Hinzu kommt, dass Mitarbeiter staatlicher Institutionen wegen der spezifischen Anreizsysteme Risiken systematisch unterbewerten, Renditeerwartungen hingegen systematisch ueberbewerten; Fehlinvestitionen sind unausweichlich die Folge. Und schliesslich: Allzu leicht laesst sich die Politik unter lobbyistischem Druck zu Subventionen an notleidende Wirtschaftszweige hinreissen, so dass notwendige Kapazitaetsanpassungen hier fuer lange Zeit unterbleiben.
Unter Standortnachteilen leiden freilich nicht alle Branchen in gleicher Weise: Im bisherigen Verlauf des Strukturwandels konnten bislang vor allem solche Branchen Anteilsgewinne erzielen, die in den neuen Laendern auf guenstige Nachfragebedingungen stiessen, nicht zuletzt wegen der erheblichen Transferleistungen zugunsten Ostdeutschlands. Zu nennen ist vor allem die Bauwirtschaft, darueber hinaus aber auch der Handel und das Kreditgewerbe. Ob es Sinn macht, Kapazitaetserweiterungen in diesen - und anderen, nachfrageseitig beguenstigten Zweigen des produzierenden Gewerbes und des Dienstleistungssektors - weiter zu unterstuetzen, laesst sich durchaus bezweifeln.
DIW und IWH plaedieren daher dafuer, die Investitionsfoerderung auf jenen Teil der ostdeutschen Wirtschaft zu konzentrieren, der durch die in Ostdeutschland bestehenden Standortdefizite in besonderer Weise benachteiligt ist. Dies sind nach Ansicht dieser beiden Institute die Industrie sowie die im ueberregionalen Wettbewerb stehenden Zweige des Dienstleistungssektors. Eine darueber hinausgehende Ausdifferenzierung der Foerderung wird hingegen auch von DIW und IWH nicht befuerwortet.
Fuer die genannte Schwerpunktsetzung spricht nach Ansicht dieser beiden Institute auch folgendes: Ostdeutschland wird sich auf Dauer in die ueberregionale Arbeitsteilung integrieren muessen, und dies bedeutet, sich auf jene Produktionen zu spezialisieren, bei denen Wettbewerbsvorteile erlangt werden koennen. In diesen Produktionen muessen die Mittel erwirtschaftet werden, mit denen die Waren und Dienstleistungen zu bezahlen sind, die von ausserhalb bezogen werden. Bislang werden diese Mittel extern bereitgestellt - durch Transferzahlungen aus den oeffentlichen Haushalten und durch Kapitalzufuehrungen westdeutscher und auslaendischer Investoren. Der Aufbau einer auch ueberregional wettbewerbsfaehigen Unternehmenslandschaft ist daher Voraussetzung fuer die Rueckfuehrung von Transferleistungen.
Das Institut fuer Weltwirtschaft hingegen wiederholt seine schon frueher vorgebrachten Bedenken gegen eine solche sektorale Ausdifferenzierung der Foerderung. Nach seiner Ansicht sollte es das Ziel bleiben, Nachteile wegen schlechter Standortbedingungen auszugleichen, nicht aber solche, die aus unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen herruehren. Dass grosse Teile des verarbeitenden Gewerbes im internationalen Wettbewerb stehen, kann kein Foerdertatbestand sein. Das IfW haelt es auch nicht fuer sachgerecht, hierbei nur Unternehmen mit ueberregionalem Absatz zu protegieren, solche mit lokalem Absatz aber zu diskriminieren. Bei fortschreitender Vernetzung von Beschaffung, Produktion, Logistik und Absatz in Form von Wertschoepfungsketten bestimmt sich die Leistungskraft im ueberregionalen Wettbewerb durch alle Glieder dieser Kette. Am traditionellen Exportbasiskonzept, an das die Vorschlaege von DIW und IWH anknuepfen, ist zu kritisieren, dass es die engen Wechselbeziehungen vernachlaessigt, die zwischen dem Exportsektor und dem lokalen Sektor bestehen.
Eine Differenzierung - und hier stimmen die Institute ueberein - kann auch in regionaler Hinsicht vorgenommen werden -, und zwar derart, dass wirtschaftliche Aktivitaeten dort besonders unter stuetzt werden, wo sie einen Zusatznutzen in Form von "spillover"-Effekten aufweisen. Dies ist am ehesten in den Agglomerationszentren der Fall, denn regionaloekonomische Theorien zeigen, dass wirtschaftliches Wachstum - wenigstens bis zu einem gewissen Grade - infolge von Transaktionskostenvorteilen vornehmlich in den Zentren stattfindet und von hier aus auf das Umland ausstrahlt. Ansatzpunkte fuer eine Staerkung der Zentren bietet freilich nicht so sehr die allgemeine Wirtschaftsfoerderung; diese sollte ohne regionale Schwerpunktsetzung ausgestaltet werden, nicht zuletzt weil die Wettbewerbskraft Ostdeutschlands als Ganzes noch hinter konkurrierenden Regionen zurueckbleibt. Zur Verstaerkung etwaiger Agglomerationsvorteile und der von diesen ausgehenden Wachstumsimpulse bietet sich vielmehr vorrangig die Standortpolitik an. Die Vorschlaege der Institute zum Ausbau der ueberoertlichen und der kommunalen Verkehrswege zielen deshalb auch darauf ab, die Ansiedlungsbedingungen in den Agglomerationszentren zu verbessern und positive Kern-Umland-Effekte auszuloesen.
Ein betraechtlicher Teil der Foerdermittel fliesst den Empfaengern in Form von nichtrueckzahlbaren Hilfen zu, vor allem als Zuschuss und Zulage zu den Investitionskosten oder als Lohnkostenzuschuss fuer Forschungs- und Entwicklungspersonal. Diese Form der Beguenstigung ist dauerhaft, denn es fallen spaeter keine Zins- und Tilgungszahlungen an. Anders verhaelt es sich bei Mitteln, die als Darlehen, Buergschaften oder Steuerkredit in Form von Sonderabschreibungen vergeben werden. Hier besteht der subventionswerte Vorteil nur in einem temporaeren Zinsgewinn, der wegfaellt, sobald das Darlehen getilgt, die Buergschaften erloschen oder die Investitionen voll abgeschrieben sind. Der Empfaenger einer rueckzahlbaren Beguenstigung wird in der Regel spitzer kalkulieren als der Empfaenger einer nichtrueckzahlbaren Beguenstigung, der weder Zinsen noch Amortisation zu erwirtschaften braucht. Ueberdies laesst sich bei Krediten ein Verfahren der marktmaessigen Selektion installieren. Aus diesem Grund empfiehlt es sich, die Foerderung, soweit sie ueber den Ausgleich von Standortnachteilen hinausgeht, auf rueckzahlbare Hilfen umzustellen. Das sollte zumindest ueberall dort geschehen, wo Investoren vor allem durch finanzielle Restriktionen behindert werden wie bei der Existenzgruendung oder bei Forschung und Entwicklung. Der Staat ist, wenn er Foerdermittel vergibt, in der Regel nicht in der Lage, nach marktmaessigen Gesichtspunkten zu selektieren. Er braucht dazu Informationen, ueber die er nicht verfuegt. Es ist daher ratsam, bei der Vergabe von Foerdermitteln marktmaessige Selektionsmechanismen zur Geltung zu bringen.Das Standardverfahren fuer eine marktmaessige Selektion ist die Versteigerung der Foerdermittel. Dabei liefern die Nachfrager selbst einen Teil der benoetigten Informationen: Wer an Foerdermittel gelangen will, muss dafuer etwas anbieten. Er muss beispielsweise Investitionen taetigen und/oder Arbeitsplaetze schaffen. Die Mittel werden dann nach Massgabe des hoechsten Gebotes vergeben. Dieses Verfahren ist indes sinnvoll nur anwendbar, wenn alle Bieter gleiche Ausgangsbedingungen haben - im konkreten Fall also, wenn sie alle in gleicher Weise von Standortdefiziten betroffen waeren. Tatsaechlich jedoch sind die Ausgangsbedingungen der Bieter durchaus unterschiedlich. Daher diskriminiert dieses Verfahren gerade jene Investoren, die durch unguenstige Standortbedingungen besonders betroffen sind. Das Ziel, die Kompensation nach Massgabe der standortbedingten Nachteile zu bemessen, wuerde also verfehlt.
Ein besseres Verfahren ist die Einschaltung von intermediaeren Marktakteuren, die zwischen Staat und Unternehmen als Anbieter von und als Nachfrager nach Foerdermitteln stehen. Intermediaere Marktakteure haben zwei Aufgaben: erstens die Mitnahmeeffekte zu minimieren und zweitens die Wirksamkeit der Foerderung zu erhoehen. Dieses Verfahren wird teilweise im Rahmen der sogenannten Haftungsfreistellung bei den Mittelstandsprogrammen des Bundes und denen der beiden Hauptfoerderinstitute, der KfW und der DtA, angewendet. Es sollte prinzipiell bei allen Foerderhilfen zum Einsatz gelangen, die in Form von Darlehen vergeben werden.
Das Instrument der Haftungsfreistellung setzt an der Primaerhaftung an, die die Hausbanken bei der Ausreichung von Foerderkrediten uebernehmen. Den Banken wird angeboten, sich von einem Teil der Haftung, in der Regel 50 vH, freistellen zu lassen. Dafuer muessen sie auf einen Teil ihrer Marge verzichten. Der Margenverzicht ist unterproportional, z. Z. ist eine Risikoentlastung von 50 vH mit einem Margenverzicht von rund 30 vH verbunden. Der Verzicht ist unterproportional, um dem Bearbeitungsaufwand - bei groesseren Risiken besteht in der Regel ein hoeherer Pruefungsaufwand, zusaetzlich fallen Aufwendungen fuer die Beantragung der Haftungsfreistellung an - Rechnung zu tragen. So kann erreicht werden, dass auch solche Unternehmen noch einen (Foerder-)Kredit erhalten, bei denen der Hausbank das Kreditrisiko zwar zu hoch erscheint, um es vollstaendig zu uebernehmen, die sie aber immerhin noch fuer so kreditwuerdig haelt, dass sie bereit ist, die Haelfte des Risikos zu tragen (Subsidiaritaet). So fuehren die Hausbanken als Marktakteure anhand ihres unternehmerischen Kalkuels die Selektion durch und gewaehrleisten, dass Mitnahmeeffekte minimiert werden. Auch die Degressivitaet der Foerderung ist sichergestellt: Sobald den Banken das Kreditrisiko vertretbar erscheint, werden sie auf die Haftungsfreistellung verzichten und es vorziehen, statt dessen die Marge zu vereinnahmen. Das Instrument der Haftungsfreistellung funktioniert nach dem Selbstdeckungsprinzip: Die Mittel aus dem Margenverzicht speisen einen Fonds, aus dem die eintretenden Kreditausfaelle gedeckt werden. Die Hoehe des Margenverzichts wird so bemessen und gegebenenfalls so angepasst, dass der Fonds ueber genuegend Mittel verfuegt. Auf diese Weise wird erreicht, dass die Risikoentlastung fuer die Geschaeftsbanken nicht zu einer zusaetzlichen Belastung fuer den Steuerzahler fuehrt. In den bisher praktizierten Faellen geht das auch auf - es gibt einen geringfuegigen Minussaldo. Auch er ist spaeter aus dem Fonds (also aus kuenftigen Margenverzichten) zurueckzufuehren.
Wichtig ist allerdings, dass mitunter die Foerderpolitik selbst marktmaessige Loesungen erschwert. Denn wo der Staat Foerdermittel zu stark verbilligt oder sogar zum Nulltarif anbietet, werden private Kreditangebote aus dem Markt gedraengt.
Foerdermassnahmen sollten keine Dauereinrichtung sein, sondern immer nur fuer eine begrenzte Zeit gewaehrt werden. Es genuegt aber nicht, eine Befristung nur anzukuendigen. Sie muss auch glaubhaft sein und wird nicht ernst genommen, wenn damit gerechnet werden kann, dass einzelne Massnahmen, die eigentlich auslaufen sollen, doch verlaengert oder durch andere ersetzt werden. Viele "Dauerlaeufer" unter den Subventionen in den alten Bundeslaendern wurden irgendwann als "voruebergehend" eingefuehrt. Die Gefahr ist gross, dass auch die Sonderfoerderung fuer Ostdeutschland auf diese Weise zu einem Stueck "Normalitaet" wird.Die wichtigsten Foerdermassnahmen wie Investitionszulagen, Investitionszuschuesse und Sonderabschreibungen waren zunaechst bis 1996 befristet. Als sie Anfang 1991 beschlossen wurden, herrschte die Erwartung vor, dass dann die ostdeutsche Wirtschaft weitgehend auf eigenen Fuessen stehen wuerde. Das hat sich als Fehleinschaetzung herausgestellt. Die Bundesregierung hat daraufhin die meisten Massnahmen verlaengert, zunaechst bis Ende 1998. Sie hat aber bereits angekuendigt, dass sie gewillt ist, die Foerderung auch in den Jahren danach "auf hohem Niveau" fortzufuehren [10]. Im Gespraech ist ein Zeitraum von fuenf Jahren. Die Sonderfoerderung-Ost wuerde also mindestens bis Ende 2003 weitergefuehrt.
Ob es richtig ist, einen solchen Zeithorizont ins Auge zu fassen, darueber kann man geteilter Meinung sein. Die Politik geht offenbar davon aus, dass die ostdeutsche Wirtschaft noch mindestens sieben Jahre braucht, um ihren Leistungsrueckstand gegenueber der westdeutschen Wirtschaft entscheidend zu verringern. Der Leistungsrueckstand allein kann aber nicht das Kriterium fuer die Festlegung einer Frist sein. Vielmehr rechtfertigt sich die Fortsetzung der Sonderfoerderung-Ost mit dem Vorhandensein teilungsbedingter Nachteile. Diese Nachteile koennten bis dahin beseitigt werden, der Leistungsrueckstand koennte gleichwohl fortbestehen. Zudem: Wenn staendig neue Hilfen in Aussicht gestellt werden, duerfte es schwer sein, jenen Leistungsstand zu erreichen, der die besondere Wirtschaftsfoerderung ueberfluessig macht.
Wichtiger als die Einzelheiten des Zeitfahrplans ist etwas anderes: Es muss Klarheit herrschen, dass dann mit der Sonderfoerderung definitiv Schluss ist und dann nur noch das allgemeine Instrumentarium der Wirtschaftsfoerderung in Deutschland zum Tragen kommt. Das wird nicht leicht zu erreichen sein. Die Politik mag sich nur ungern laengerfristig binden. Hilfreich kann hier die Unterordnung unter internationales Recht sein. Bei der Wirtschaftsfoerderung gibt es solche Fesseln in Gestalt des EU-Beihilferechts. Die Bundesregierung braucht fuer ein kuenftiges mittelfristiges Foerderprogramm das Einverstaendnis der EU-Kommission. Sie koennte deshalb ein Tauschgeschaeft anbieten, von dem jede Seite Vorteile hat: Die Bundesregierung gibt gegenueber der Kommission zu Protokoll, dass sie die Sonderfoerderung-Ost Ende 2003 auslaufen laesst. Die Kommission wiederum zeigt ihre Bereitschaft, das Foerderkonzept der Bundesregierung mitzutragen, buerokratische Pruef- und Genehmigungsverfahren zu beschleunigen und in strittigen Fragen die Regeln wohlwollend, also zugunsten der Bundesrepublik Deutschland, auszulegen [11].
Die bisherige Foerderpraxis ist gekennzeichnet durch ein nur wenig koordiniertes Nebeneinander von Bundes-, Laender- und EU-Programmen. Dies hat dazu gefuehrt, dass einzelne Foerderziele derzeit mit einer ganzen Reihe unterschiedlicher Massnahmen angestrebt werden. So werden betriebliche Investitionen durch Zuschuesse, Zulagen und Sonderabschreibungen gefoerdert, bei denen jeweils unterschiedliche Anspruchsvoraussetzungen beachtet werden muessen. Existenzgruendungen wiederum werden im Rahmen unterschiedlicher Kreditprogramme von KfW und DtA, darueber hinaus durch Massnahmen des Bundes im Rahmen der Technologiefoerderung sowie durch laenderspezifische Programme unterstuetzt. Wachstums- und Konsolidierungshilfen werden durch die Foerderbanken des Bundes, durch die BvS und durch die Landesregierungen gewaehrt. Bisherige Versuche, diese Mannigfaltigkeit unterschiedlicher Foerdermoeglichkeiten fuer gleiche Foerderzwecke in einheitlichen Programmpaketen zusammenzufassen, um damit Transparenz und Effizienz zu erhoehen, haben noch nicht zu ueberzeugenden Erfolgen gefuehrt. Die anstehende Neukonzipierung der Wirtschaftsfoerderung-Ost sollte deshalb auch dazu genutzt werden, die Kompetenzen in der Foerderpolitik neu zu ordnen.Zwar sprechen Subsidiaritaetsueberlegungen dafuer, die Wirtschaftsfoerderung dezentral - auf Landesebene - zu implementieren. Dies soll dem Zweck dienen, die Effizienz wirtschaftspolitischer Massnahmen durch Nutzbarmachung der spezifischen Kenntnisse ueber die Verhaeltnisse vor Ort zu erhoehen und regional unterschiedlichen Zielvorstellungen verstaerkt Geltung zu verschaffen. Grenzen dez entraler Verantwortung sind aber dort erreicht, wo vom eigenen Handeln externe Effekte ausgehen: Die Erfahrung lehrt, dass unkoordiniertes Handeln in der Wirtschaftsfoerderung zu Intransparenz und da mit auch zu Ineffizienzen fuehrt. Dies spricht dafuer, die Verantwortlichkeit fuer die Wirtschaftsfoerderung-Ost beim Bund zu konzentrieren.
Um sicherzustellen, dass die gebotene Straffung des Foerderinstrumentariums von den Laendern mitgetragen wird, ist zumindest eine staerkere Koordination zwischen Bundes- und Landesfoerderpolitik erforderlich. Allerdings lehrt die Erfahrung, dass freiwillige Vereinbarungen oftmals lediglich Lippenbekenntnisse darstellen, die unter dem Druck der konkreten Probleme vor Ort nur zu leicht gebrochen werden. Man wird daher zu haerteren Massnahmen greifen muessen. Eine Moeglichkeit der Abhilfe bestuende darin, ein institutionalisiertes Verfahren der Beihilfenkontrolle, wie es im Rahmen der EU ueblich ist, auch innerhalb Deutschlands zu installieren. Subventionen des Bundes und der Laender waeren demnach nur dann zu genehmigen, wenn sie den Wettbewerb innerhalb Deutschlands nicht beeintraechtigen. Ein konkreter Vorschlag in dieser Richtung ist kuerzlich von der Monopolkommission unterbreitet [12].
Die Institute verkennen nicht, dass der Vorschlag einer institutionalisierten Beihilfenkontrolle auf nur wenig Zustimmung stossen wird und daher nur geringe Aussicht auf Realisierung hat. Um gleichwohl zu einer Straffung des Instrumentariums zu gelangen, sollte daher die Fortsetzung der Sonderfoerderung-Ost durch den Bund an die Bedingung gekoppelt werden, dass es zu einer Reduktion der Landesprogramme kommt. So koennten die auf Bundesebene vorgesehenen Haushaltsansaetze fuer spezielle Foerderprogramme in den neuen Laendern hoeher dotiert werden, wenn die Laender sich im Gegenzug verbindlich verpflichten, ihre Programme und Ausgaben fuer die Wirtschaftsfoerderung zu reduzieren. Angesichts der in vielen Laendern anzutreffenden Einsicht, dass Klein- und Kleinstprogramme ohnehin meist nur einen beschraenkten Nutzen haben, stehen die Chancen nicht schlecht, dass sich dieser Vorschlag realisieren laesst.
Die drei Institute plaedieren in diesem Bericht dafuer, die besondere Wirtschaftsfoerderung fuer die neuen Bundeslaender auch nach 1998 fuer eine begrenzte Zeit fortzufuehren. Zwecks Erhoehung von Transparenz und Effizienz ist jedoch eine deutliche Straffung des Foerderinstrumentariums vorzunehmen. Der Vorschlag der Institute fuer die kuenftige Ausgestaltung der Sonderfoerderung-Ost beschreibt darueber hinaus auch Leitlinien fuer eine Reform der Wirtschaftsfoerderung in ganz Deutschland, in die die besondere Foerderung fuer die neuen Laender letztlich zu integrieren ist.Nach Meinung der drei Institute sollte die besondere Wirtschaftsfoerderung fuer die neuen Bundeslaender von 1999 an auf die folgenden Instrumente begrenzt werden (vgl. auch Uebersicht):
- Als Basisfoerderung, d.h. zum Ausgleich allgemeiner Standortnachteile, sollte eine nichtrueckzahlbare Investitionszulage gewaehrt werden, auf die ein Rechtsanspruch besteht und die, ausgehend von einem Foerdersatz von 7,5 vH, innerhalb von fuenf Jahren schrittweise zurueckgefuehrt wird. Zu ueberlegen waere, ob diese Zulage auf das verarbeitende Gewerbe und produktionsnahe Dienstleistungszweige begrenzt werden soll.
- Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" sollten den neuen Bundeslaendern fuer eine Uebergangszeit Foerderpraeferenzen eingeraeumt werden. Wegen der dabei moeglichen Einzelfallentscheidungen kann dieses Instrument in besonderer Weise helfen, Investoren von ausserhalb zu attrahieren. Bei der Bemessung der Foerderhoehe ist auf die Einhaltung der EU-Beihilferichtlinien zu achten.
- Bei einer gesamtdeutsch angelegten Reform der Mittelstandsfoerderung sollte zum einen ein Existenzgruendungsprogramm fortgefuehrt werden. Empfohlen werden hierfuer eigenkapitalaehnliche Darlehen; sie muessen nicht unbedingt einen hohen Subventionswert aufweisen. Die Definition foerderfaehiger Aufwendungen sollte dabei weit gefasst werden, um eine zu starke Lenkung unternehmerischer Aktivitaeten zu vermeiden.
- Zum anderen sollte ein Mittelstandsprogramm die Expansionsvorhaben von Unternehmen mit guten Wachstumsaussichten, aber Eigenkapital- und Finanzierungsproblemen unterstuetzen. Vorgeschlagen werden hierzu Darlehen ohne enge Zweckbindung, so dass neben betrieblichen Investitionen beispielsweise auch Innovationsvorhaben finanziert werden koennen. Diese Darlehen sollten durch Zinszuschuesse auf das fuer Kreditnehmer erster Bonitaet geltende Marktzinsniveau verbilligt werden. Um auch langfristig unrentable Betriebe von solchen zu separieren, die nach einer Uebergangszeit durchaus auf eigenen Beinen stehen koennen, und um gleichzeitig Mitnahmeeffekte zu vermeiden, sollte die bei den Hausbanken vorhandene Kompetenz bei der Bewertung von Unternehmenskonzepten genutzt werden. Dazu eignet sich das Instrument der Haftungsfreistellung.
Zudem plaedieren die Institute dafuer, die Sonderfoerderung glaubhaft zu befristen. Sinnvoll ist es auch, die Kompetenzen neu zu ordnen und die Federfuehrung fuer die spezifische Wirtschaftsfoerderung fuer die neuen Bundeslaender beim Bund zu konzentrieren.
Die Institute verkennen nicht, dass die Umsetzung dieser Vorschlaege der politischen Fuehrung erhebliche Einsicht und Kraft abverlangt - die Einsicht, dass foerderpolitischer Aktionismus die Wirksamkeit von Foerderung beeintraechtigt und langfristig Rueckwirkungen auf die Wachstumskraefte in den alten Bundeslaendern hat, und die Kraft, Forderungen von interessierter Seite entgegenzutreten. Kraft bedarf es darueber hinaus, einen Konsens zwischen den verschiedenen Traegern von Wirtschaftsfoerderung herbeizufuehren. Gleichwohl sollte die Politik den Mut zu diesem Schritt aufbringen, nicht zuletzt im Interesse des Aufbaus in den neuen Bundeslaendern.
[1] An dieser Stelle wird eine um einige Kapitel gekuerzte Fassung dieses Berichtes veroeffentlicht. Die Langfassung des Gutachtens wuerde den Rahmen eines Wochenberichtes sprengen; sie ist nachzulesen in den Kieler Diskussionsbeitraegen Nr. 286/287 und als Sonderheft Nr. 2/97 des Instituts fuer Wirtschaftsforschung Halle. Die ersten vierzehn Berichte wurden vom Institut fuer Weltwirtschaft in den Kieler Diskussionsbeitraegen Nr. 168, 169, 176, 178, 183, 190/191, 198/199, 205/206, 218/219, 231, 236/237, 245, 25 6/257 und 277/278 veroeffentlicht, vom Deutsches Institut fuer Wirtschaftsforschung in den Wochenberichten Nr. 12/91, 24/91, 39-40/91, 51- 52/91, 12-13/92, 39/92, 52/92, 13/93, 41/93, 15/94, 31/94, 3/ 95, 27-28/95 und 27/96. Vom Institut fuer Wirtschaftsforschung Halle wurden die letzten sechs Berichte in dessen Forschungsreihe Nr. 6/93, 1/94, 6/94, 1/95, 2/95 und 7/96 veroeffentlicht.
[2] Vgl. Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance. New York, London, Toronto 1959.
[3] Vgl. Sachverstaendigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Hrsg.), Die wirtschaftliche Integration in Deutschland. Perspektiven - Wege - Risiken. Jahresgutachten 1991/92. Stuttgart 1991.
[4] Vgl. Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregierung. Stuttgart 1992.
[5] Vgl. Sachverstaendigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Hrsg.), Fuer Wachstumsorientierung - gegen laehmenden Verteilungsstreit. Jahresgutachten 1992/93. Stuttgart 1992.
[6] Vgl. Sachverstaendigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Hrsg.), Marktwirtschaftlichen Kurs halten. Zur Wirtschaftspolitik fuer die neuen Bundeslaender. Sondergutachten. Stuttgart 1991.
[7] Vgl. Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregierung, a.a.O.
[8] Bundesrechnungshof, Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1996 zur Haushalts- und Wirtschaftsfuehrung, BT 699/96.
[9] Vgl. RWI und Institut fuer Wirtschafts- und Sozialforschung Kerpen, Mittelstandsfoerderung in Deutschland - Konsistenz und Transparenz sowie Ansatzpunkte fuer Verbesserungsmoeglichkeiten. Gutachten im Auftrag des BMWi. Essen 1996.
[10] Bundesministerium fuer Wirtschaft, Aufbau Ost - Chancen und Risiken fuer Deutschland und Europa. Bericht der Bundesregierung. Dokumentation Nr. 407. Bonn 1996.
[11] Ein solches Junktim gibt es bereits im Hinblick auf die Gewerbekapitalsteuer. Deren Nichteinfuehrung in Ostdeutschland ist seinerzeit von der EU-Kommission nur unter der Bedingung akzeptiert worden, dass diese Steuer bis zum Jahresende 1996 in Westdeutschland abgeschafft wird.